发生于 2016 年的英国脱欧公投是近年来最为重大的国际事件之一,令世人大跌眼镜的不仅是公投结果本身,还有如同连环闹剧一般的后续发展。至本文写作之时,脱欧公投已经过去近三年,而英国与欧盟的脱欧谈判却仍然没有结果,英国议会则一边争吵不休,一边一再否决相关提议,最新的消息是经过英国方面的反复请求,欧盟领导人终于同意将英国脱欧期限推迟至2019年10月31日。整个事件走到今天,不要说普通的“吃瓜群众”,就是专业人士恐怕也是看的一头雾水了。不过站在法律人的角度,脱欧不仅仅是一个政治事件,其实也是一系列法律概念的集合,涉及许多有趣的法律问题,今天我们就来聊一聊。

脱欧的法律概念

“脱欧”是“脱离欧盟”的简称,含义为放弃欧盟成员的身份,退出规定和调整欧盟与成员国间关系的基本法律文件——《里斯本条约》和其他与欧盟相关的条约。所以,从法律的角度看,脱欧,脱的其实不是“欧”,而是一系列的国际条约。所谓脱欧,相当于英国作为一个当事人,要解除自己签署的一系列合同文件,既可能双方协商一致解约,也可能单方解约。如果是单方解约,则可能面临违约金或者赔偿实际损失的不利后果。

脱欧的法律程序

前面说到,脱欧的实质是“解约”,那么首先就要看一看,作为“合同”的《里斯本条约》里有没有约定好的“解约条款”(成员国退出欧盟的专门规定)呢?答案是肯定的。

《里斯本条约》第 50 条第 1 款规定,“任何成员国可根据其本国的宪法要求决定退出欧盟”。换言之,退出欧盟是成员国的一项权利。但是,由于条约对于本项权利的行使规定了若干程序性要求,因此脱欧并非易事。申请退出欧盟的成员国应当将其脱欧意图告知欧洲理事会(以下简称“理事会”),欧盟应当就退出事宜与该成员国谈判并达成协议。《里斯本条约》对该协议的谈判及签订又规定了若干条件。

首先,该协议应当根据《里斯本条约》第50条第2款的规定达成。《里斯本条约》第50条第2款规定,“拟脱欧的欧盟成员国必须正式通知欧洲理事会其脱欧意向。在欧洲理事会的指导方针下,欧盟必须与该拟脱欧国就脱欧的具体细节进行磋商谈判并缔结一项协议,同时考虑该国与欧盟未来关系的框架。该协议的磋商谈判必须遵守《欧洲联盟运作条约》第218条第(3)款。”根据该项规定,欧盟委员会或者负责欧盟外交与安全政策的高级代表应当向理事会提交建议,由理事会决定是否开启谈判并确定谈判代表。换言之,谈或不谈及由谁代表欧盟与申请退出一方谈都尚待理事会决定。

其次,尽管该协议可以由欧洲理事会代表欧盟签订,但其需要满足特定多数的要求。根据《欧盟运行条约》的规定,特定多数不仅要符合理事会成员比例要求,还要满足所代表成员国人口比例要求。根据《欧盟运行条约》第 238 条第 3 款 b 项规定,特定多数是指理事会成员的 72%,并且这些成员所代表成员国人口比例要达到这些国家人口总数的 65%。显然,理事会内部对于支持还是反对申请退出一方脱欧会有不同态度,达到特定多数的要求并非易事。

此外,除了要满足特定多数的要求,该协议还要获得欧洲议会的同意方可订立。由于欧洲议会的决定又涉及其他成员国的意志,最终同意与否恐怕又要经历一番纠结与博弈。鉴于欧盟不同于单一制国家的特点,一份看似简单的“脱欧”协议可能变成“拖”欧协议。如果申请退出一方与欧盟最终未能达成协议,根据《里斯本条约》第 50 条第3款的规定(“自脱欧协议生效之日起,或者,如果协议不生效的话,则自第2段所述通知之日起两年后,本条约将不再适用于该拟脱欧国,除非欧洲理事会与该拟脱欧国一致决定延长这一期限。”),从申请退出一方通知欧盟时起算,再经过两年,条约对“脱欧”方停止适用。

尽管《里斯本条约》对于无法达成协议已有预判并规定了法律终止生效的期限,但这一期限可因双方一致同意而延长。据此,“脱欧”仍然具有不确定性。同时,在这段期间,“脱欧”方仍要履行相应的欧盟法义务。从权利义务的对等性来看,“脱欧”方对于欧盟及其他成员国所履行的义务并不因其单方行为而即刻终止。从这个意义上讲,英国“脱欧”公投仅具有英国国内法的意义。英国与欧盟两个主体间的关系还需要看欧盟法的规定。

总结以上规定,我们发现,如果英国只是想“一走了之”,最简单的做法就是什么都不做,直接等到两年期限届满,即可自动脱欧,但这样做的结果是“硬脱欧”,又叫无协议脱欧,会导致英国与欧盟的关系一夜之间成为类似中国与欧盟的关系,双方之间之前达成的关税、市场、投资、劳工、环保等所有协议全部都要推倒重来,这对英国经济的伤害是不可估量的。如果不想“硬脱欧”,就必须按照《里斯本条约》规定的程序和条件,与欧盟达成一个完整的脱欧协议,从前面提到的规定看,这绝非易事。

简单地说,一方面,英国已经确定了要脱欧,另一方面,英国议会又否决了无协议脱欧,可是脱欧协议又迟迟无法达成,好在里斯本条约允许脱欧期限在双方同意的情况下无限延长,所以就出现了现在我们看到“既脱又拖”的脱欧闹剧。

总之,对于英国而言,脱欧并不是一走了之那么简单。根本的原因在于,英国与欧盟间的关系并非“一对一”的简单双边关系,而是涉及英国与欧盟其他成员国间“一对多”的复杂诸边关系。相比较政治“脱欧”与经济“脱欧”,法律“脱欧”才是英国能否与欧盟撇清关系的关键。

全民公投的法律效力

所谓全民公投, 又叫全民公决,是指在某个国家或地区范围内, 由享有投票权的全体社会成员对本国或者本地区具有重大影响的问题以投票方式来进行直接表决的一种做法。全民公投往往被视为民族自决这一国际法基本原则的具体适用。

判断全民公投是否合法和有效的主要标准是看其是否具有明确的法律依据。一般认为, 这一明确的法律依据既包括主权国家的国内法, 也包括相关国际法的规定。而在没有明确的法律依据的情况下进行的全民公投的效力如何,是自然具有法律约束力抑或是仅具有建议性, 是一个颇有争议的问题。由于英国没有成文宪法, 也没有关于全民公决法律效力的具体法律规定,因此单从法律层面而言, 理论上英国政府可以不执行全民公决的结果。

尽管在法律层面上公投结果不具有强制性,但是从政治的角度而言,忽视公投结果对于英国政府而言是不可想象的。由于英国政府由保守党和工党根据民众票选结果执政,因此无论对于哪个党派而言,无视公投结果拒绝脱欧都会极大地打击民众的信心,政党领袖也很可能因此断送自己的政治前程。

回顾整个事件的始末,我们认为当初卡梅伦政府推动脱欧公投是鲁莽、欠考虑的,甚至是一种不负责任的政治赌博行为。英国的执政者本想操弄民意来实现自己的政治目的,没想到最终被不理性的民意所裹挟,最终骑虎难下,进退失据。

脱欧公投与议会决议的法律关系

此次脱欧公投之所以引人注目,除了英国脱欧的重大政治影响之外,就是在于公投结果最终与议会大多数议员的意愿相互矛盾,这实际上有宪制危机和政治僵局的潜在意义。根据官方公布的公投结果,脱欧阵营以51.89% 对48.11% 的微弱优势取得胜利。然而,英国两党领袖、大部分内阁大臣和超过四分之三的议会议员却都支持留在欧盟; 新继任的首相特蕾莎·梅和大选新产生的议会议员仍然大部分是留欧派。精英政治与草根民意的脱节,不但是当年脱欧公投结果产生的原因,也对后续的脱欧进程产生持续性的影响。

英国最高法院在 2017 年“脱欧程序案”中做出明确裁决:尽管2016 年的全民公投具有重大的政治意义,但是启动脱欧程序必须由议会立法才能最终决定,其法律意义却应由英国议会通过法案授权来决定。据此,在公投中失败的亲欧派希望借英国议会投票的契机推翻全民公投的结果,反对党工党也利用议会授权政府启动脱欧程序的机会为保守党制造政治障碍。这就是为什么脱欧决议迟迟无法通过议会投票的原因。

北爱边界法律问题

2018年末至今,英国议会关于脱欧的议程一直围绕着《英国脱欧草案》展开,其中最大的争议点就是北爱尔兰边境问题。

2018年11月,历经了一年半的谈判,由特蕾莎·梅提出并经27个欧盟成员国一致同意的《英国脱欧草案》最终达成。但是在英国国内生效前,该草案还需要经过英国议会投票通过。由于《英国脱欧草案》包含对英国极不公平的条款(如英国支付390亿欧元的“分手费”和北爱尔兰不和英国一起脱欧),因此该草案遭到议会强烈反对。

北爱尔兰边界问题牵涉到英国的领土完整,涉及整个爱尔兰岛的稳定,也关系到欧盟的生存基础。英国“脱欧”重新划定了这条边界,打破了英爱20年来达成的默契。按照英国和爱尔兰的意愿,保持北爱尔兰和爱尔兰的软边界有助于北爱尔兰和平稳定;但按照英国“脱欧”的行动实践,欧盟必须与英国划清界限,因此作为欧盟成员国的爱尔兰必须与北爱尔兰重新设定边界,设置实体海关和边防检查等设施,即“硬边界”。基于北爱尔兰的稳定,英国和欧盟都赞同北爱尔兰的“软边界”,两者在表面上为了政治正确没有坚持己见,但在实际行动上却是维护各自利益达到了极致。

特雷莎·梅与欧盟谈判的“脱欧”协议草案,最主要就是在为这一困境寻找解决之道。英欧之间推出了一种“兜底方案”,该方案试图暂时把北爱尔兰置于欧盟规制下来确保北爱尔兰的“软边界”。但在很多英国议员看来,这无疑是在把北爱尔兰暂时划给欧盟管理,虽是暂时的但也是丧失了主权,这断然无法接受。这便是特雷莎·梅的“脱欧”计划屡遭否决的关键所在。

无协议脱欧的法律后果

2019年1月15日,《英国脱欧草案》遭到议会反对未能通过。根据先前的决议,英国要么与欧盟在《英国脱欧草案》被否决后的3日内重新谈判达成一个新的草案,要么就无协议“硬脱欧”。对特蕾莎·梅而言,在3日内与欧盟重新谈判出一个新的脱欧草案是几乎不可能的,而且欧盟主要国家的领导人,如法国总统马克龙和德国总理默克尔,都不愿意再与英国谈判。因此,摆在英国面前的另一可行选择,就是“硬脱欧”。

“硬脱欧”指的是英国彻底从欧盟独立,重新与欧盟通过谈判建立各种关系,包括在世贸组织的规则下建立贸易关系。在“硬脱欧”的立场下,英国政府严格对边界进行控制,拒绝非法移民进入;坚持司法自主权,彻底摆脱欧盟法律。

这样的做法会让英国失去单一市场资格和市场能够带来的区域内特权。英国是许多国家进入欧盟的首选国,一旦“硬脱欧”,英国将会失去欧盟在经贸领域的支持,动摇英国作为世界金融中心的地位。

除此之外,“硬脱欧”对贸易的影响也十分巨大。在欧盟单一大市场中,国家之间没有硬边界,即没有安全检查和关税,人员、资金和贸易往来与在一个国家内部进行几乎没有区别。脱欧后,英国就要离开单一大市场,与欧盟成员国之间的货物通行就需要根据WTO的相关规定缴纳关税。而征收关税需要硬件设施、工作人员、管理体系等,这在短期内对英国而言几乎是不可能完成的任务。

当然,最令英国人头疼的还是爱尔兰与北爱尔兰的边界问题。英国离开后,欧盟要维系单一市场的完整,就要在北爱尔兰边境设立海关,进而,英国和欧盟都担心的“硬边界”就不得不出现。它不仅可能会带来暴力冲突,还可能迫使英国与欧盟在这一地区进行安全部署。

由于缺乏充分的准备时间,无协议脱欧一旦出现,短期内其带来的混乱无法避免。2018 年11月,英国央行曾发出严重警告,称“无序脱欧”将导致英国GDP 在一年内萎缩8%,英镑贬值25%,通货膨胀率飙升至6.5%,房价下跌30%。考虑到无协议脱欧的种种不利,英国议会最终于2019年3月29日否决了无协议脱欧。

投资脱欧后的英国应该注意的法律问题

 

1)新的外商投资立法会影响中国投资者的选择

英国脱欧后,欧盟的条约将不再对英国有约束力,英国在外商投资立法方面将拥有更大的主动权与自主权,或许会对外资造成一定程度的限制。脱欧前,英国是欧盟成员国中贸易、投资自由化程度最高的国家之一,中国企业与投资者把英国作为进入欧盟统一市场的重要门户,因此愿意投资英国。脱欧后,中国与欧盟之间的合作纽带被打破,中国企业选择投资英国不再有明显优势。一些投资者或愿考虑布鲁塞尔、都柏林等欧盟内拥有自由市场便利的城市和地区,这就需要遵循欧盟法及成员国关于公司设立与运营等法律要求。当然,如果英国愿积极与中国进行谈判,给予比欧盟更多的优惠条件与政策,也不失为促进双方贸易往来的一步好棋。

2)欧盟税收协调政策将不再对英国适用

英国脱欧后,欧盟税收协调政策将不再对英国适用,跨国公司的税收成本将显著增加。1990年,欧盟通过了三个有关公司税的立法:90/434指令、90/435指令、90/434公约,赋予跨国公司税收优惠。例如,公司在资产转移中的资本利得税可以延期支付;在欧盟体系中,如子公司已缴纳对母公司所分得的股息应付的税额,则其交予母公司的利润母公司可被豁免征税等。英国脱欧后,总部在英国境内、子公司在欧盟境内的跨国公司派发的股息可能需要缴纳10%的预提税,会明显增加公司成本;公司将需通过避免双重征税协定来降低或消除预提税负担。

3)知识产权法律风险显著提升

在欧盟商标系统下,申请人可以通过统一的申请程序,以统一的注册系统、费用、语言及申请单位为其商标取得28个欧盟成员国的保护。但若英国脱欧,英国的申请人或将分别在不同国家申请商标注册。在欧洲专利组织申请专利虽不会自动得到其38个成员国的认同与保护,但申请人只需付单一的律师费、语言及申请费、审核费,待审核通过后再向EPO成员国分别缴付指定费用以进行专利注册。另外,关于欧盟统一专利法院的设立,需要在欧盟28个成员国签署《统一专利法院协定》后,由英国、法国、德国等13个成员国批准后才能生效;然而英国脱欧会直接影响这一进程。英国脱欧后,在英国的申请人可以通过《国际商标注册马德里协定》及其议定书在欧盟境内注册商标,但相对而言此种方式较为不便。中国跨国企业在进行境外投资前需要雇佣具备知识产权专业经验的人士对知识产权申请等问题进行详细的调查与研究,以最大限度的降低知识产权法律风险,防止自身权利被侵犯,也避免侵犯他人权利。

英国脱欧对中国留学生和游客的影响

英国脱欧使得中国留学生留学成本降低。英国脱欧导致英镑贬值,对于中国学生而言,留学英国的性价比越来越高。中国学生可以花费更少的钱进入更好的学校学习。

脱欧还使得中国学生更容易进入英国大学。英国脱欧后,欧盟的国际学生不再享受和英国本土学生同等的待遇,需支付更多的费用,这将会导致欧盟学生的大幅减少。数据显示,在多年的连续增长之后,2018-2019学年入读罗素集团大学的欧盟学生人数下降了3%。随着欧盟生源缩水,英国必定会更加欢迎来自其它国家的生源,而中国正是欧盟以外英国最为重视的市场之一。

对于中国游客而言,去英国旅游的成本也会降低。近年来,英镑贬值刺激了中国游客的出境游热情,英国作为欧洲的一大旅游目的地,也吸引了越来越多的中国游客。中国已经成为了英国重点关注的出境游客源市场之一,对此,英国旅游局与携程等平台进一步加强了合作。

有数据显示,2016年至2018年间,中英之间的定期航班量增加了40%,海南航空、天津航空和北京首都航空开通了前往英国的航线服务,并且开通了前往曼彻斯特和爱丁堡的直飞航线服务。

由于英国并未加入申根签证国家(旅客利用申根签证可以通行申根区的26个欧洲国家 ),持有英国签证的游客前往其它欧洲国家需要额外办理签证。脱欧后,持有英国签证的中国旅客并不会受到过多的影响。

因此,尽管英国脱欧无疑会为英国以及其它国家带来不确定性,但是这似乎能为中英之间的贸易和旅游创造更多的机会并使双方受益。

英国脱欧的示范效应

今天的欧洲,面临着深刻的危机,英国脱欧可能会给其它欧盟国家造成示范效应。不过,对于其他欧盟国家而言,脱欧还意味着退出欧元区,其面临的风险会比英国更大。

欧元区的建立源于1992年签订的《欧洲联盟条约》。1999年1月1日,欧洲开始实行单一货币欧元和在实行欧元的国家实施统一货币政策。2002年1月1日起,欧元纸币和硬币正式流通。

值得注意的是,《欧洲联盟条约》虽然规定了欧元区建立机制,但却没有规定退出机制。加入欧元区在法律上很有可能就是一条“不归路”。不过,对于欧元区的国家而言,退出欧元区都是弊远大于利,因此在短期内预计不会有国家退出欧元区。具体而言,退出欧元区会有以下风险:

首先,国家有可能面临破产的风险。一国退出欧元区,该国的本国货币会剧烈贬值,而该国先前欠的外债都是以欧元计算的。这样一来,本国货币的偿债能力会大大削弱,国家会面临极大的破产风险。

其次,退出欧元区,一国会更加难以融资。欧元是相对稳定、信用较好、接受程度较高的货币。退出欧元区意味着重新启用本国货币,而各国之间的货币信用差异巨大,重新启用本国货币可能会因为货币信用不如欧元,使得融资困难、融资成本升高。

最后,失业率可能会显著提升。本国货币贬值虽说会吸引更多的游客,但是也意味着进口成本的提升和企业融资成本的增加。欧元区仅有少数几个国家拥有较好的工业体系,大部分国家的工业生产很大程度上依赖从国外进口原材料。随着原材料成本上升,融资愈加困难,越来越多的企业将面临倒闭的风险,从而增加就业压力。