2019年度,美国财政部外国资产管制办公室(Office of Foreign Assets Control,OFAC)共作出26起制裁执法决定,呈现出执法力度加强、涉及行业广泛、银行业占罚款额比重高等特点。本文将梳理26起执法案例,总结执法特点,并重点回顾9起典型案例并分析其启示。

除一级制裁执法案例外,2019年度还应关注的制裁领域动态包括:美国国务院和财政部针对多家中国企业实施二级制裁;美国联邦地区法院支持了埃克森美孚公司推翻OFAC罚款决定的诉讼请求;以及美国激活了《古巴自由与民主声援法》下的索赔条款等。

我们建议相关企业提高制裁合规意识,制定、完善并有效实施制裁合规计划,并提出了几点具体建议。

一、案件汇总

2019年度的26起执法案例基本情况如下表所示:[1]

 

二、案件特点

(一) 执法力度加强

2019年,OFAC共作出26起执法决定,罚金达1,290,623,200美元(约合人民币90亿元)。如下图所示,无论是案件数量还是罚款金额均创近年新高。

 

(二) 美国企业被处罚的数量占八成,但第三国企业被罚款的金额占九成以上

26起案件中的被处罚对象均因违反一级制裁规定而受到处罚。一级制裁禁止“美国人士”与受制裁对象进行交易,也禁止非美国人士进行具有美国“连接点”的交易。

如上表所示,被处罚对象中,美国企业共20家,约占8成。此外,以下三家企业虽然属于第三国企业,但在古巴制裁项目下也被视为美国人士:就德国公司AppliChem GmbH而言,在违法行为发生之前,其被一家美国企业收购;就英国公司Acteon Group Ltd.而言,在违法行为发生时,其多数股权被一家美国投资公司的基金所持有;就瑞士企业丘博公司而言,其前身安达公司的美国子公司的欧洲子公司违反美国对古巴制裁。仅有3家企业是第三国企业由于“美国金融系统”这一连接点受到美国的一级制裁管辖和处罚,��为银行(英国阿拉伯商业银行、英国渣打银行以及裕信银行的德国、奥地利、意大利分行)。

但从罚款金额来看,对“美国人士”的罚款相对较轻,金额从数万美元到数百万美元不等;而对第三国企业(2019年度均为银行)的罚款较重,除英国阿拉伯商业银行被予以减免外,渣打银行和裕信银行分别被处以了超过6亿美元的高额罚款。

(三)涉及行业广泛

被处罚的主体所涉行业广泛,包括银行业(4起案件)、保险业(3起案件)、旅游业(3起案件),除此之外还有能源行业、科技行业、建筑行业、机械行业等。被制裁对象包括渣打银行、安联保险、苹果公司、通用电气等各领域著名企业。

(四)银行业案件数量最多,罚款金额最高

2019年,OFAC共作出4起针对银行业的处罚决定,数量为各行业最多,但与保险业、旅游业等行业并无明显差距。更值得注意的是,4起银行业案件的罚金共计1,272,063,454美元,不仅是各行业最高,而且占总罚款额比例高达98.56%,其中裕信银行和渣打银行两起案件的罚款合计就占到总罚款额的98.25%。

(五)处理措施以民事罚款为主

在26起处理决定中,有4起案件仅作出违法认定(finding of violation),其余22起案件均作出民事罚款(civil monetary penalty)决定。关于采取何种处理结果以及如何确定罚款金额,OFAC在《经济制裁执法指南》(Economic Sanctions Enforcement Guidelines)中列出了十一类考虑因素。

除OFAC的民事处罚之外,上述案件中,美国司法部对裕信银行三家的子公司(Three Subsidiaries in UniCredit Bank Group)和渣打银行(Standard Chartered Bank)提起了诉讼,指控裕信银行违反了《国际紧急状态经济权力法》(International Emergency Economic Powers Act,IEEPA)第371节,密谋对美国进行诈骗和违反IEEPA (Conspiracy to Defraud the United States and to Violate IEEPA);指控渣打银行违反了IEEPA第371节,密谋违反IEEPA (Conspiracy to Violate IEEPA)和纽约州刑法(New York Penal Law sections)第175.05、175.10节伪造业务记录。最终两起案件均签订了不起诉协议(Non-Prosecution Agreement)或暂缓起诉协议(Deferred Prosecution Agreement)而停止诉讼程序。

(六)自愿披露案件和非情节严重案件比例较高

被处罚对象中,自愿披露的有15个,非自愿披露12个。另有3起案件OFAC未作出说明;此外,构成情节严重的(egregious)有9个,非情节严重的(non-egregious)有14个,另有7起案件OFAC未作出说明。[6]

根据《经济制裁执法指南》,违法行为是否情节严重需根据A. 故意还是因为疏忽大意而导致违反;B. 是否意识到违反;C. 对制裁目标的损害;和D. 被调查对象的个体情况作出判断。其中着重考虑A、B两项。

对于自愿披露案件,OFAC将从轻处罚。尤其对于非情节严重且自愿披露的违法案件,基础罚款额(base amount)将为交易金额的一半,且以151,292美元/单次违法为上限。

三、典型案例及启示

(一)e.l.f. Cosmetics, Inc.

从2012年4月至2017年1月,美国企业e.l.f. Cosmetics, Inc.从中国两家出口企业进口了156批假睫毛产品,金额总计为443万美元。因为这些产品中含有中国企业从朝鲜采购的原材料,e.l.f. Cosmetics, Inc.被认定违反了《朝鲜制裁条例》。

虽然本案受调查和处罚的是美国公司,但对于中国企业而言同样有重要参考意义。考虑到受处罚风险,美国进口企业必将加强对供应商的原材料采购的监督检查。我国出口企业如果希望继续与美国方面的贸易往来,应当避免其产品中的原材料来自朝鲜等受美国相关制裁的国家或地区。[7]

(二)Stanley Black & Decker

本案中的违法主体为Stanley Black & Decker收购的中国子公司江苏国强工具有限公司,国强公司以直接或间接的方式向伊朗出口和计划出口23批电动工具和零件,总价值为3,201,647.73美元,构成对《伊朗贸易制裁条例》的违反。在收购谈判期间,Stanley通过尽职调查发现该公司与伊朗存在大量业务往来,于是在此后的谈判中要求国强公司停止与伊朗的业务并将此作为收购的前提条件,而国强公司也接受了该条件。收购完成后,Stanley对国强公司进行了多次制裁合规培训,但并没有核实国强公司是否确实停止了与伊朗的业务。事实上,在收购完成后,国强公司依旧进行了与伊朗方面的交易,最终构成对法规的违反。

本案的启示是,企业应当防范与并购有关的制裁合规风险,包括:收购前的尽职调查,交易文件中的条款设计,以及收购之后要求子公司建立与母公司相对应的合规体系,对子公司加强监督核验,保证此前存在的违规行为确已停止等。

(三)渣打银行案

本案中主要包括三项违法行为:(1)从2007年到2011年,渣打银行迪拜分行的两名前雇员故意串通,帮助伊朗客户Elyassi通过美国金融系统处理交易;(2)渣打银行的互联网交易平台没有设置程序去识别和拦截IP地址为受制裁国家或与之有关的客户进行的线上违规美元交易。2008至2012年期间,约有100多名渣打银行客户从伊朗、缅甸、叙利亚等被制裁国家进行非法的线上美元交易。而且,尽管美国监管机构于2004年、2012年均已警告过该合规缺陷,但渣打银行直到2014年才建立识别和拦截程序;和(3)渣打迪拜分行的通过接收传真机发送的支付指令的交易系统“Right Fax”没有对来自伊朗的区号进行识别和阻拦。上述行为构成对伊朗、古巴、缅甸、叙利亚等多项制裁条例的违反,渣打银行向美国多家执法机构支付总计超11亿美元罚金。

本案再次说明银行业是OFAC执法的重点,同时提醒银行业及其他行业的大型企业需建立覆盖整个集团的制裁合规体系,加强对于子公司、分公司的制裁合规指导、监督和检查、对员工的培训以及对疑似违规行为的快速调查和补救。

(四) Haverly System, Inc.

根据美国对俄罗斯的行业制裁即第13662号行政令,美国人士不得为指令2中的实体的到期时间为60天(2017年11月28日之前为90天)以上的新债务提供金融支持或进行交易。本案中,Haverly Systems, Inc.向俄罗斯石油公司开具发票到收到款项之间的时间超过了90天,并在没有向OFAC申请许可的情况下接受了汇款,该行为违反了行政令下的规定。

对于中国企业而言,虽然自身不属于“美国人士”,但如果要使用美国金融系统进行收款,一般而言仍需遵守美国第13662号行政令的相关规定。例如,在与指令2中的俄罗斯实体从事贸易时,账期应小于60天。[8]

(五) MID-SHIP Group LLC

MID-SHIP是一家船舶经纪公司。2010年,其中国、土耳其子公司为多个第三方之间有关货物在外国港口间的运输签订了三份租船协议,最终指定伊斯兰共和国船运公司的2艘船作为履约船。在此之前,OFAC于2008年将伊朗伊斯兰共和国船运公司列入SDN名单,同时将其所有或控制的100艘船指定为被冻结财产,并将船舶名称与IMO识别码载于SDN名单中。MID-SHIP进行违法电子资金转账时,以上两艘船舶均可依据其名称与IMO识别码在SDN名单中找到。OFAC认定MID-SHIP的行为违反了《大规模杀伤性武器扩散制裁条例》。

包括航运业在内的各领域企业都应该对美国的SDN等制裁名单给予足够重视,避免与SND名单中的船运公司、船舶、飞机等进行交易。[9]

(六)PACCAR Inc

PACCAR Inc.为一家卡车公司。在2013年10月到2015年2月期间,PACCAR的子公司向其欧洲客户出售了63辆卡车。根据调查,该子公司的员工知道或有理由知道这些卡车最终将被出售给伊朗客户。因此,PACCAR的行为构成对《伊朗贸易制裁条例》的违反。

通过本案可以看出,企业的注意义务不仅局限在保证其直接交易方不属于美国制裁对象,还要做好对“最终用户”的审查,通过合同中的制裁排除条款和交易之后的监督等方式确保交易不违反制裁规定。

(七)英国不列颠阿拉伯商业银行案

自2010年9月至2014年8月,英国不列颠阿拉伯商业银行(BACB)经由美国金融系统进行了72次涉及苏丹的大宗资金支付(bulk funding payments),总额达1.907亿美元。BACB与苏丹客户之间的美元交易本身并没有直接使用美国金融系统,而是通过在位于美国境外的银行B内部的不同账户之间进行转账。但相关美元资金来源于BACB在欧洲的银行E、银行F的账户,美元资金从银行E、F汇往银行B过程中,经由了位于纽约的分行或代理行,OFAC认定这一环节涉及美国金融系统。

本案有助于准确理解一级制裁中“利用美国金融系统”的含义。OFAC承认,如果同一银行内部各账户之间的美元转账发生在美国境外,不涉及美国金融系统。OFAC似乎也认可,通过第三国内部的美元支付系统完成的美元结算也没有利用美国金融系统。就此而言,银行在这两种“闭环”情形下处理与美国制裁对象有关的美元支付,一般不会受到OFAC处罚。但是如果从境外向该账户调入美元资金进行后续的账户内或者境内转账,则跨境调入美元资金的过程很可能经过美国金融系统。此时,OFAC可能考虑(1)该操作是否为了规避美国对特定国家或实体的制裁;和(2)跨境调入美元和“闭环”内与被制裁对象进行交易是否成对应关系,来决定是否将跨境调入资金行为与“闭环”内的支付或转账作为一个整体看待,进而认定相关银行是否直接或间接地将美国金融服务出口或转出口给受制裁对象而违反美国制裁法律。[10]

(八)阿波罗航空集团案

在阿波罗航空集团(Apollo Aviation Group)案件中,该公司的两台航空发动机出租给承租人后,承租人将安装了这两台发动机的飞机出租给了SDN名单上的受制裁对象。尽管阿波罗航空的租赁协议中包含了制裁排除条款,要求承租人不得向受美国制裁的国家转移发动机,但是阿波罗公司未能确保发动机的使用符合制裁规定。例如,阿波罗公司没有要求承租人和转承租人提供美国法下的出口合规证明(export compliance certificates),也没有定期检查或确认承租人和转承租人在租赁期间是否持续遵守了制裁排除条款。

包括航空租赁业在内的航空业是美国制裁执法机构重点关注的行业之一。2019年7月,OFAC曾经专门就民用航空业的制裁合规发布过一份指导意见。虽然该指导意见主要针对的是伊朗,但很大程度上也适用于与其他受美国制裁国家的交易。对于从事航空租赁业务的中国企业(从事船舶租赁等其他租赁业务的企业也类似),如果其出租的航空发动机或者飞机原产于美国或者美国成分达到或超过特定比例(根据受制裁对象决定,例如对于伊朗等国而言,该比例为10%),均需采取措施确保租赁物不被受制裁的对象所使用。[11]

(九)安联全球风险美国保险公司和丘博有限公司案

在安联全球风险美国保险公司和丘博有限公司的处罚案件中,两家公司虽然没有直接销售针对赴古巴旅行的保险服务,但在子公司推出的保险项目中,保险协议未纳入制裁排除条款,其子公司、海外办公室或承销商也没有对被保险人进行充分信息收集,所以实际销售了与古巴履行相关的保险,从而被认定违反《古巴资产管制条例》。

从这两起案件中可以看出,保险公司应当在保险合同中纳入制裁排除条款,明确保险范围不覆盖受制裁国家、实体或个人或者受制裁的活动。

本案中,瑞士丘博公司的违法行为由某欧洲子公司作出,该子公司认为在欧盟《反美国制裁阻断条例》下的交易无需遵守美国制裁法律。但是,从案例来看,美国执法机构很多时候无视第三国法律而仅执行美国法律。因此,即使存在“阻断法令”,第三国企业仍应谨慎决定是否从事违反美国制裁法律的交易。

此外,违反制裁的法律责任不会因为企业主体身份的变动而消失。在发生合并、分立或者收购等情况时,违规企业权利义务的承继者将承担违规企业的法律责任。[12]

四、其他制裁动态

(一)2019年没有中国企业受到罚款处罚

2019年没有出现中国企业因违反美国一级制裁而被处罚的案例。在此之前,OFAC曾对中兴通讯和烟台杰瑞作出过处罚。2017年,中兴通讯与OFAC达成和解协议就其对《伊朗贸易制裁条例》第560.203,560.204和560.205节的违反和虚假陈述、毁灭证据等刑事违法行为,缴纳了8.92亿美元的民事和刑事罚金。2018年,烟台杰瑞与OFAC达成和解协议就其对《伊朗贸易制裁条例》第560.203和560.204节的违反缴纳2,774,972美元罚金。

不过,2019年有针对中国企业的次级制裁案例。[13]2019年7月22日,美国国务院和财政部以继续从伊朗进口石油为由,将珠海振戎公司及其总经理列入SDN名单,并对其总经理采取禁止入境美国等制裁。2019年9月25日,美国国务院和财政部宣布将大连中远海运油品运输有限公司等6家中国公司及相关的5名高管列入SDN名单,并实施其他制裁措施。[14]对于某些企业而言,列入SDN名单的影响比罚款更为严重。

(二)埃克森美孚公司通过诉讼成功推翻OFAC执法决定

2019年出现了成功推翻OFAC执法决定的诉讼案例。12月31日,德克萨斯北区联邦地区法院判决埃克森美孚公司无需缴纳2,000,000美元罚款。2017年7月,OFAC认定埃克森美孚公司与俄罗斯石油公司PAO Rosneft签订合同的行为违反了《乌克兰相关制裁条例》(Ukraine-Related Sanctions Regulations)第589.201节。虽然PAO Rosneft公司没有被列入制裁名单,但该公司签署合同的首席执行官Igor Sechin属于SDN名单制裁对象。OFAC的条例本身并没有对此种情况作出明确规定。在其常见问题解答(FAQ)中,OFAC进行解释,认定与SDN名单上的个人签订合同同样违法。但是该解答是在埃克森美孚和Igor Sechin签订合同之后发布的。最终,法院以OFAC未能对埃克森美孚作出“公平告知”(fair notice)为由,认为OFAC的处罚违法了《宪法第五修正案》(Fifth Amendment)的正当程序条款(Due Process Clause of the Fifth Amendment )进而无效。

(三)美国激活古巴制裁法下的索赔条款

根据《古巴自由与民主声援法》(赫尔姆斯伯顿法)第302节,对古巴政府自1959年1月1日以来没收充公的财产享有请求权的美国国民可以在法院起诉,向与该财产进行交易(traffic或trafficking)的任何人索赔。该条款此前一直被暂停实施,但于2019年5月2日起被全面“激活”。此后,包括法国兴业银行、亚马逊、美利坚航空公司、古巴石油公司、缤客网等多家第三国、美国和古巴企业遭遇索赔。其中,法国兴业银行被索赔约7.92亿美元,对此法院尚未作出最终判决。个别案件能检索到最终或中间裁判结果,在诺唯真邮轮案(Norwegian Cruise Line)和地中海邮轮(MSC Cruises)案里,法院认定在被告与原告所主张财产进行交易之前,原告对该财产的请求权已过期,因而驳回起诉;在Javier Garcia-Bengochea诉嘉年华公司案中,法院拒绝了嘉年华提出的驳回诉讼的动议,还在继续审理中。中国相关企业需关注相关诉讼案件的进展情况,采取适当措施防范索赔风险。

五、制裁合规计划和建议

(一)制裁合规计划

2019年5月2日,OFAC发布《OFAC合规承诺框架》[15],建议受美国管辖的企业以及与美国人开展业务、在美开展业务或使用美国商品或服务的外国企业建立、执行、定期更新其制裁合规计划(sanctions compliance program, SCP)。

根据OFAC《经济制裁执法指南》的一般考虑因素E项(制裁合规计划),OFAC会考虑该企业是否已有制裁合规计划及其充分性,并可能据此酌情减轻罚款;而根据一般考虑因素F项(补救方式),如果违规企业已有效地执行了充分的制裁合规计划且该企业根据该合规计划采取了补救措施,则OFAC可以进一步减轻对该企业的行政处罚。

相关企业可以依照或参考上述框架,从管理层承诺、风险评估、内部控制、测试与审计、培训等五个方面建立或完善制裁合规计划,并在日常经营中有效执行。

(二)部分具体建议

对于中国企业而言,既要防范一级制裁风险,也要防范次级制裁风险。就防范一级制裁风险而言,需要做到:(1)避免本企业的美国分支机构参与与受制裁对象(包括SDN或全面制裁国等,下同)的业务;(2)员工在美国境内不得参与与受制裁对象的业务;(3)美国籍员工、美国绿卡员工不得参与与受制裁对象的业务;(4)与受制裁国家的业务不要使用美国中介机构;(5)避免使用美国人或美国银行提供的信贷为受制裁交易提供资金,不向美国人支付从上述资金获得的收益;(6)避免在与受制裁对象的业务中使用美国金融系统;(7)避免向受制裁对象转出口原产自美国的货物、科技或服务;(8)向全面制裁国出口含有美国成分的货物,应经过评估等。

就防范次级制裁风险而言,主要是:(1)从行业看,慎重开展与伊朗、俄罗斯等国关键领域有关的贸易和投资活动。伊朗的关键领域目前包括:石油能源业,汽车业,黄金及贵金属,钢铝、石墨、煤炭等原材料,金融保险业,造船和航运业,建筑业,采矿业,纺织业等。(2)从个人或实体看,建立客户筛查系统,避免与受到次级制裁的SDN进行交易。某些SDN明确注明受次级制裁,某些SDN虽然没有注明但根据相关行政令同样有次级制裁风险。