2020年5月28日,《中华人民共和国民法典》(以下简称《民法典》)经表决通过,并将自2021年1月1日起施行。《民法典》分为总则、物权、合同、人格权、婚姻家庭、继承、侵权责任七编及附则,在总则编中创设了“绿色原则”,并在分编规定了有关“绿色义务”的条款,形成了民法典草案中的“绿色条款体系”。[1]其中,侵权责任编中设专章对环境污染和生态破坏责任进行了规定,除将《中华人民共和国侵权责任法》(2009)规制的“环境污染侵权”进一步扩大到“环境污染和生态破坏责任”,为生态破坏导致的侵权责任提供了明确法律依据,还在第一千二百三十二、一千二百三十四及一千二百三十五条中分别对生态环境损害惩罚性赔偿制度、修复和赔偿规则做出了突破性规定。上述规定将对未来的环境私益侵权诉讼、环境民事公益诉讼、生态环境损害赔偿诉讼产生直接影响。本文将结合实践经验,对前述条款在应用中需注意的问题进行简要分析解读,并提出有待实践中进一步探讨的问题,供读者参考。

一、关于特定生态环境损害适用惩罚性赔偿

《民法典》第一千二百三十二条规定:“侵权人违反法律规定故意污染环境、破坏生态造成严重后果的,被侵权人有权请求相应的惩罚性赔偿。”

惩罚性赔偿是指由法庭判决赔偿数额超出实际损害数额的赔偿[2]。我国的惩罚性赔偿制度确立于1993 年颁布的《消费者权益保护法》,后为《食品安全法》 、《侵权责任法》第四十七条所采纳,主要适用于食品安全、产品责任等涉及不特定多数消费者保护的领域。但是,《侵权责任法》及环境侵权责任纠纷相关司法解释中并未规定生态环境侵权适用惩罚性赔偿,因此在《民法典》出台以前,要求生态环境侵权人承担惩罚性赔偿责任缺少法定依据。

生态环境保护与消费者保护同样关乎社会公共利益,因此惩罚性赔偿的适用有其必要性。在规定生态环境侵权责任时,不能局限于传统民事侵权中的损害赔偿的填平原则,即除了应当考虑对受损权益进行完全的补偿、填补,还需考虑对加害行为进行惩戒、制裁,对类似的环境污染和生态破坏行为进行威慑、预防,从而保护社会公共利益。《民法典》中设立生态环境侵权惩罚性赔偿,是突破性的规定,解决了理论与实务界的长期争论,为未来司法实践提供了指导。

但是,《民法典》调整的是平等民事主体之间的法律关系,生态环境侵权责任的适用不是为了代行环境保护行政管理主体的制裁职能,不能过分背离侵权责任损害填平的原则,因此惩罚性赔偿的适用应当克制。第一千二百三十二条除了明确对污染环境、破坏生态侵权责任适用惩罚性赔偿,还审慎地规定了惩罚性赔偿的适用应特别符合的条件:

  • 求偿主体:该条规定的有权请求惩罚性赔偿的主体是被侵权人,而不包括国家规定的机关或法律规定的组织。即惩罚性赔偿应仅在环境私益侵权诉讼中适用,而不能在环境民事公益诉讼或生态环境损害赔偿诉讼中适用。
  • 主观恶性要件:该条规定适用惩罚性赔偿的行为人主观上需存在故意,即如仅存在过失或者不存在过错,则不适用惩罚性赔偿。通常理解环境侵权责任是一种特殊的侵权责任,适用无过错归责原则,即只要存在侵权行为导致的损害结果,不论侵权人主观上是否存在过错,都应承担侵权责任。显然上述无过错归责原则不能适用于惩罚性赔偿。
  • 违法性要件:该条规定适用惩罚性赔偿的行为需违反法律规定。仅依据文义理解,侵权人违反的需是全国人大或其常委会制定的法律才需承担惩罚性赔偿责任,而如果违反的是行政法规、地方性法规、部门规章、规范性文件等,则不能适用惩罚性赔偿。
  • 结果要件:污染环境、破坏生态行为造成的后果需达到严重的程度。但是,“严重”应如何界定,不能直接套用《最高人民法院、最高人民检察院关于办理环境污染刑事案件适用法律若干问题的解释》等司法解释的规定,而需要专门的司法解释予以细化规定,或由法官在司法实践中逐步探索明确。

但是,有关惩罚性赔偿,仍有一些问题需要在实践中进一步厘清,以确保该制度可以发挥预期作用。例如:

  • 举证规则应如何设置?

第一千二百三十二条未提及污染环境和破坏生态侵权案件中如被侵权人主张惩罚性赔偿,应承担何种特殊的举证责任,因此该类纠纷的举证规则仍需适用第一千二百三十条,由行为人就不承担责任、减轻责任、行为与损害之间不存在因果关系承担举证责任,即仍适用举证责任倒置的规则。

但是,在被告可能承担严厉的赔偿责任、且原告可能得到额外利益的情况下,原告应承担更高标准的证明标准才更为合理。否则,在低举证责任、高收益预期的激励之下,排污企业周边居民等民事主体可能群起求偿,使企业承受过重的负担。

  • 赔偿金额范围应如何确定?

第一千二百三十二条或其他法律法规、司法解释中都未提及环境污染和生态破坏侵权中惩罚性赔偿金额的范围。如惩罚性赔偿金额过低,可能难以引起社会关注,更难起到威慑、预防的作用,但如果金额过高,除了可能有失公平,被告也会无力负担。

学者研究发现,美国现行的制定法及最高法院均没有对惩罚性赔偿金额的确定标准作出明确规定,但一般认为可以依据被告应受非难的程度、被告因其行为获得的财产、被告的财产状况等因素确定赔偿金额的范围。[3]

但是,在美国的判例法体系中,法院具有较高的司法能动性,可以通过判例造法;而我国是成文法国家,法院行使司法权力时往往需恪守法条规定,趋于克制与保守。因此,有必要出台司法解释或实施细则,对惩罚性赔偿金额的范围进行规定,为司法实践提供指导并统一裁判尺度。例如,可以参考《消费者权益保护法》(2013修正)第五十五条[4],将惩罚性赔偿的金额的范围直接规定为实际损害金额的若干倍数;或规定计算该倍数时应纳入考虑的各项因素及其权重比例。

  • 如何优化赔偿金去向及用途

第一千二百三十二条未明确规定惩罚性赔偿金应支付给谁、用于何种用途。按照侵权责任损害赔偿的一般支付规则,该赔偿金应全部支付给被侵权人,并由其自由支配。但是,如按此理解,该部分赔偿金就可能对被侵害的生态环境修复毫无助益。

经学者研究,在美国,惩罚性损害赔偿金可能以纳税方式交与一部分给当地政府,也有部分州要求原告必须将一部分惩罚性损害赔偿金按一定比例交付给州政府。[5]如要求原告使用一部分惩罚性赔偿金用于修复生态环境(至少是其使用权范围内的部分生态环境),可能更有利于生态环境保护目标的实现。

  • 惩罚性赔偿与生态环境损害赔偿的支付何者优先?

实践中,同一环境污染或生态破坏行为可能既导致人身、财产等私益损失,也导致生态环境公共利益损失。因此,有必要考虑针对同一环境污染或生态破坏行为的环境私益侵权诉讼和公益诉讼/生态环境损害赔偿诉讼之间应如何衔接。

私益诉讼中的被侵权人有权请求的惩罚性赔偿金与国家规定的机关或者法律规定的组织有权请求的生态环境损害赔偿中的期间损失、永久性损害造成的损失等都具有一定惩罚性,且可能数额高昂。在被告赔偿能力有限的情况下,应当优先支付何者,目前也缺少清晰的规则。考虑到期间损失、永久性损害造成的损失等虽然不属于直接经济损失,但仍属于实际发生的生态环境损害以货币形式的量化,而惩罚性赔偿则完全是超出实际损害数额的赔偿,从损害填平及实现生态环境保护目的的角度考虑,似乎优先赔偿期间损失、永久性损害造成的损失等更为合理。

二、关于侵权人的生态环境修复义务

《民法典》第一千二百三十四条规定,“违反国家规定造成生态环境损害,生态环境能够修复的,国家规定的机关或者法律规定的组织有权请求侵权人在合理期限内承担修复责任。侵权人在期限内未修复的,国家规定的机关或者法律规定的组织可以自行或者委托他人进行修复,所需费用由侵权人负担。”

修复生态环境在《民法典》出台前并未作为一种法定的侵权责任形式。司法解释中规定了污染者的修复义务,但并非作为独立的侵权责任形式予以规定,而是作为“恢复原状”的一种实现形式,例如《最高人民法院关于审理环境侵权责任纠纷案件适用法律若干问题的解释》(以下简称《环境侵权司法解释》)第十四条[6]、《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》(以下简称《环境公益诉讼司法解释》)第二十条[7]规定原告请求恢复原状的,法院可判令被告修复环境。《最高人民法院关于审理生态环境损害赔偿案件的若干规定(试行)》(以下简称《生态环境损害赔偿司法解释》)第十一条虽将“修复生态环境”作为与赔偿损失、停止侵害、排除妨碍、消除危险、赔礼道歉等民事责任并列的民事责任形式,但理论上司法解释只能对现行法律的适用问题进行解释,而不能创设侵权责任请求权基础。因此,《民法典》第一千二百三十四条为修复生态环境提供了明确的法定请求权基础,有利于突破“恢复原状”的局限、实现生态环境保护目的。

该条款的适用有以下几点值得注意:

  • 有权请求侵权人承担修复责任的主体:第一千二百三十四条规定的有权请求侵权人承担修复责任的主体是国家规定的机关或者法律规定的组织,而未包括被侵权人。
  • 修复责任的承担条件:需以生态环境能够修复为前提。
  • 修复主体:首先应由侵权人承担修复责任,但如其在期限内未修复,国家规定的机关或者法律规定的组织可以自行或者委托他人进行修复,但侵权人需负担相关费用。

此外,第一千二百三十四条规定的生态环境修复责任在实践中还可能面临以下具体问题,需要进一步探索,以寻求最佳方案。

  • 修复方案如何设定?

实践中,以土壤污染为例,往往由专业机构编制风险管控或修复方案,根据受污染地块的使用功能不同,确定修复的必要性以及应满足的环境质量标准、风险管控和修复目标。例如,《污染地块土壤环境管理办法(试行)》(2016)第十八条第二、三款规定,“对暂不开发利用的污染地块,实施以防止污染扩散为目的的风险管控;对拟开发利用为居住用地和商业、学校、医疗、养老机构等公共设施用地的污染地块,实施以安全利用为目的的风险管控”;第二十三条规定,“对拟开发利用为居住用地和商业、学校、医疗、养老机构等公共设施用地的污染地块,经风险评估确认需要治理与修复的,土地使用权人应当开展治理与修复”。

此外,生态环境部发布的多项环境质量标准和技术标准也为风险管控和修复方案的编制提供了指导,包括《土壤环境质量 农用地土壤污染风险管控标准(试行)》(GB 15618-2018)、《土壤环境质量 建设用地土壤污染风险管控标准(试行)》(GB36600-2018)、《场地环境调查技术导则》(HJ 25.1-2014)、《场地环境监测技术导则》(HJ 25.2-2014)、《污染场地风险评估技术导则》(HJ 25.3-2014)、《污染场地土壤修复技术导则》(HJ 25.4-2014)、《污染地块风险管控与土壤修复效果评估技术导则(试行)》(HJ 25.5-2018)等。

但是,上述标准和技术规范侧重于恢复污染场地的特定使用功能(例如耕种或建设)、实现场地的再利用,而生态环境修复的目的不应局限于环境要素使用功能的恢复,还应考虑整体生态系统在环境容量、生物多样性、气候变化、休闲审美等方面的价值。另外,设定修复方案时,也应将修复的技术可行性、修复成本、受影响的利益相关方的诉求考虑在内。

另外,《民法典》第一千二百三十四条规定“生态环境能够修复”的前提下,相关主体才有权请求侵权人承担修复责任。但是,即使受损生态环境不能修复,也应权衡替代性修复方案的必要性和可行性,而不应直接以金钱赔偿取代生态环境功能的修复。

  • 如何确保修复目标得以实现?

生态环境修复不同于赔偿损失、停止侵害、排除妨碍、消除危险、赔礼道歉等侵权责任形式,无法在短期内完成,而是需要一个长期的过程。我国的环境公益诉讼中,法院判决被告承担修复行为义务或承担修复费用后,如何确保执行、确保修复目标得以实现,一直是富有挑战的难题。

生态环境损害修复有很强的专业性,往往需委托专业机构进行,因此,选择适当的修复机构并对修复效果进行监督、验收就对达成修复目标至关重要。依据一些现有环境公益诉讼案例,法院囿于中立司法裁判者的角色,难以对修复过程进行持续监管,因此就需要发挥社会公众、原告和行政监管部门的监督作用。未来可以出台实施细则或司法解释,规定在修复机构选择、修复方案制定、实施、验收等过程中,社会公众、原告、相关行政监管部门获取信息、参与、监督的权利,以及侵权人公开信息、报告进展、征求意见等方面的义务。

  • 修复费用如何确定?

第一千二百三十四条未明确规定如何确定修复费用,实践中,如该费用尚未支付,可需依据专业机构的评估报告、招投标文件等确定;如已支付,可根据支出证明材料等确定。

另外,实践中也存在修复费用难以计算的情况。就此问题,可参考《环境公益诉讼司法解释》第二十三条,即“生态环境修复费用难以确定或者确定具体数额所需鉴定费用明显过高的,人民法院可以结合污染环境、破坏生态的范围和程度、生态环境的稀缺性、生态环境恢复的难易程度、防治污染设备的运行成本、被告因侵害行为所获得的利益以及过错程度等因素,并可以参考负有环境保护监督管理职责的部门的意见、专家意见等,予以合理确定。”

  • 私益修复主张和公益修复主张如何协调?

生态环境损害侵害的对象可能具有二元性,既包括国家规定的机关或者法律规定的组织所代表的社会公共利益,也包括特定的被侵权人的私益。基于《最高人民法院关于审理环境侵权责任纠纷案件适用法律若干问题的解释》第十四条[8]及最高人民法院发布的2019年度环境资源典型案例“中山市围垦有限公司与苏洪新等5人、中山市慈航农业投资有限公司土壤污染责任纠纷案”,土地使用权人等被侵权人在私益诉讼中亦可就与其人身、财产合法权益保护密切相关的生态环境修复提出主张。

在类似案件的审判中,需要出台具体规则协调被侵权人的修复主张与环境公益诉讼或生态环境损害赔偿案件中的以保护公益为目的修复主张,避免重复的修复工作或重复的修复费用计算。

三、关于生态环境损害赔偿的范围

《民法典》第一千二百三十五条规定:“违反国家规定造成生态环境损害的,国家规定的机关或者法律规定的组织有权请求侵权人赔偿下列损失和费用:

(一)生态环境受到损害至修复完成期间服务功能丧失导致的损失;

(二)生态环境功能永久性损害造成的损失;

(三)生态环境损害调查、鉴定评估等费用;

(四)清除污染、修复生态环境费用;

(五)防止损害的发生和扩大所支出的合理费用。”

《民法典》出台之前,虽然我国《环境保护法》(2014修正)第五十八条[9]和《民事诉讼法》(2017修正)第五十五条[10]从赋予相关主体诉权的角度为环境民事公益诉讼、生态环境损害赔偿诉讼提供了程序依据,但前述诉讼的实体法依据相对缺乏,法律责任承担方式也未明确[11]。《民法典》第一千二百三十五条与一千二百三十四条一起为前述诉讼提供了明确的实体法依据。

另外,《民法典》出台之前,生态环境损害赔偿具体范围的相关规定仅散见于《环境公益诉讼司法解释》、《生态环境损害赔偿司法解释》等司法解释及相关政策性文件中。第一千二百三十五条首次明确在法律中规定了生态环境损害赔偿的范围,为实践提供了清晰指导。

第一千二百三十五条中各项损失或费用的计算方法目前可依据原环境保护部制定发布的《突发环境事件应急处置阶段环境损害评估推荐方法》、《环境损害鉴定评估推荐方法(第II 版)》、《生态环境损害鉴定评估技术指南总纲》等文件确定,在此不赘述。但是,在具体案件中,各项费用的数额是否合理,往往会成为双方当事人的争议焦点,例如生态损害评估鉴定机构及人员是否具备适当资质,取样、检测、评估程序和方法的选取是否合理,实际支出是否有证据支撑等,都会成为双方争议的内容。

需要注意的是,第一千二百三十五条的出台扩大了《环境公益诉讼司法解释》第十九条第二款[12]规定的原告求偿范围。即依据《环境公益诉讼司法解释》第十九条第二款,环境公益诉讼原告只能主张其本身“为停止侵害、排除妨碍、消除危险采取合理预防、处置措施而发生的费用”,但是,清除污染、修复生态环境费用、防止损害的发生和扩大所支出的合理费用等通常是由负有生态环境管理职责的行政机关支出的,因环境公益诉讼原告主张该部分费用缺少明确依据。而《民法典》第一千二百三十五条并未规定原告主张的费用需是其自身发生的费用,因此,该条款似乎赋予了环境公益诉讼的原告就上述费用进行求偿的权利。

结语

《民法典》明确了特定生态环境损害中惩罚性赔偿的适用、侵权人的生态环境修复义务及生态环境损害赔偿的范围。上述规定体现了对污染环境、破坏生态违法行为的追责日趋严厉的立法趋势,将有助于提高行为人违法成本、鼓励多元主体通过诉讼参与生态环境保护,进而构建我国的现代环境治理体系。另一方面,法律的生命不在于逻辑,而在于经验。前述条款的适用中,还将存在众多值得探讨的问题,有待法律工作者在实践中进一步对法条进行解释、充实、细化乃至创新,使得绿色《民法典》真正焕发生命力。