In data 16 dicembre 2020, il Tribunale dell’Unione Europea si è pronunciato nella Causa T-93/18, International Skating Union c. Commissione europea, sulla richiesta di annullamento presentata dalla International Skate Union (“ISU”) avente ad oggetto la Decisione della Commissione C(2017) 8230 final dell’8 dicembre 2017[1] relativa ad un procedimento a norma dell’articolo 101 del Trattato sul funzionamento dell’Unione Europea (TFUE) e dell’articolo 53 dell’Accordo sullo Spazio Economico Europeo (SEE)[2]. È una sentenza articolata che affronta con una certa ambizione sistematica i complessi rapporti tra diritto della concorrenza, specificità dello sport e degli ordinamenti sportivi e diritto al giusto processo.

Questi i fatti.

Oltre ad essere l'unica federazione sportiva di settore riconosciuta dal Comitato Olimpico Internazionale (CIO)[3] per garantire la disciplina del pattinaggio di figura e di velocità, l'ISU esercita un'attività imprenditoriale consistente nell’organizzazione di gare nell'ambito delle più importanti competizioni internazionali. In qualità di organismo esponenziale unico del pattinaggio artistico e di velocità su ghiaccio, l’ISU ha il potere di determinare le regole di affiliazione che i suoi membri e i singoli atleti sono tenuti ad osservare. Più particolarmente, le c.d. "regole di ammissibilità" prevedevano un sistema di autorizzazione preventiva in base al quale gli atleti possono prendere parte solamente agli eventi autorizzati dall’ISU e/o dalle federazioni nazionali affiliate, che sono organizzati da rappresentanti approvati dall’ISU stessa secondo le proprie regole. Di talché, in caso di partecipazione ad un evento non autorizzato secondo queste modalità, gli atleti erano esposti a sanzioni che potevano giungere sino all’esclusione a vita da qualsiasi competizione ISU. A partire dal 30 giugno 2006, inoltre, il c.d. “regolamento arbitrale” dell’ISU prevedeva la possibilità per gli atleti di presentare ricorso contro una decisione di inammissibilità unicamente dinanzi al Tribunale arbitrale internazionale dello sport di Losanna (Court of Arbitration for Sport, CAS)[4]. La Comunicazione n. 1974 del 25 ottobre 2015, intitolata "Concorsi internazionali aperti", infine, stabiliva che tutti gli eventi dovevano essere preventivamente autorizzati dal Consiglio dell’ISU ed organizzati secondo le sue regole, indicando una serie di requisiti generali, finanziari, tecnici, sportivi ed etici cui gli organizzatori dovevano attenersi[5].

Poiché l'ISU non aveva autorizzato la competizione di pattinaggio di velocità con prove di nuovo formato (c.d. “Grand Prix”) organizzata nel 2014 dalla società coreana Icederby International Co. Ltd., quest'ultima aveva incontrato diverse difficoltà nell'assicurare la partecipazione di atleti professionisti, dovendo poi abbandonare il progetto. A seguito di ciò, in data 23 giugno 2014 due pattinatori olandesi avevano adito la Commissione sostenendo che le regole di ammissibilità dell’ISU, nella versione del 2014, erano incompatibili con gli articoli 101 e 102 TFUE ed impedivano loro di partecipare al Grand Prix. Dopo aver avviato un procedimento nel 2015, in data 8 dicembre 2017 la Commissione aveva pubblicato la Decisione C(2017) 8230 final, con la quale aveva ritenuto che le regole di ammissibilità dell'ISU costituivano una restrizione della concorrenza per oggetto e per effetto, in quanto avevano lo scopo di limitare le possibilità dei pattinatori professionisti di partecipare liberamente a gare internazionali organizzate da enti terzi, privando quindi questi ultimi delle prestazioni degli atleti necessarie per l’organizzazione di tali competizioni. Di talché, la Commissione aveva ingiunto all’ISU, sotto pena di penalità di mora periodiche, di porre fine all’infrazione accertata e di modificare il regolamento arbitrale qualora intendesse mantenere il sistema di autorizzazione preventiva.

In data 19 febbraio 2018 l'ISU aveva impugnato la decisione della Commissione dinanzi al Tribunale dell'Unione, deducendo otto motivi di ricorso.

Con il primo motivo, l'ISU sosteneva che la motivazione su cui si basava la Decisione C(2017) 8230 final era viziata da una contraddizione fondamentale, nella misura in cui la Commissione aveva stabilito che le regole di ammissibilità limitavano la concorrenza senza considerare se il sistema di autorizzazione preventiva perseguisse degli obiettivi legittimi.

Il Tribunale ha preliminarmente ricordato che la motivazione di un atto deve essere logica, e non presentare contraddizioni interne che impediscano la buona comprensione dei motivi che lo sottendono[6]. Una decisione di un’associazione di imprese che restringa la libertà d’azione delle parti o di una di esse, inoltre, non ricade sotto il divieto di cui all’articolo 101 TFUE qualora i suoi effetti restrittivi della concorrenza, nel loro complesso, ineriscano al perseguimento di obiettivi legittimi e siano ad essi proporzionati[7]. Poiché, nel caso concreto, la Commissione aveva esposto i diversi motivi che l'avevano indotta a ritenere il sistema di autorizzazione preventiva non proporzionato, essa non era tenuta a valutare se tale sistema perseguisse intrinsecamente obiettivi legittimi. Di talché, non essendo la Commissione incorsa in alcuna contraddizione, il primo motivo è stato respinto.

Con i motivi dal secondo al quarto, l’ISU sosteneva, da un lato, che le proprie regole di ammissibilità non avevano per oggetto né per effetto di restringere la concorrenza e, dall’altro, che la decisione di non autorizzare il Grand Prix esulava dall’ambito di applicazione dell’articolo 101 TFUE in quanto perseguiva un obiettivo legittimo in linea con il proprio codice etico, che proibiva ogni forma di sostegno alle scommesse.

Il Tribunale ha rilevato che, nel caso concreto, la situazione in cui si trova l'ISU può dar luogo ad un conflitto di interessi. Oltre ad autorizzare le competizioni organizzate da terzi, infatti, nell'ambito della sua attività caratteristica la federazione organizza essa stessa le più importanti competizioni di pattinaggio di velocità, alle quali i pattinatori professionisti devono partecipare per garantirsi un reddito. Pertanto, secondo una costante giurisprudenza europea[8], l’ISU è tenuta a garantire, in sede di esame delle richieste di autorizzazione, che gli organizzatori terzi delle gare di pattinaggio di velocità non siano indebitamente privati di un accesso al mercato rilevante, così falsando la concorrenza in tale mercato.

Per quanto riguarda il contenuto delle regole di ammissibilità, l’ISU sosteneva in primo luogo che esse avrebbero potuto restringere la concorrenza per oggetto solo qualora avessero vietato integralmente ai pattinatori di prendere parte ad eventi organizzati da terzi, ciò che non si era verificato nel caso concreto. Secondo il Tribunale, tuttavia, tale argomento non è condivisibile, in quanto la qualificazione di “restrizione per oggetto” non è riservata alle decisioni che eliminano in toto la concorrenza, e bensì, è applicabile a tutte le decisioni che rivelino un grado di dannosità sufficiente per pregiudicare il buon funzionamento del gioco della concorrenza, tenendo in considerazione il tenore delle loro disposizioni, gli obiettivi che mirano a raggiungere ed il contesto economico e giuridico nel quale si collocano[9]. L’ISU, inoltre, sosteneva che nessuno dei fattori presi in considerazione dalla Commissione[10] consentiva di concludere che le regole di ammissibilità avevano per oggetto una restrizione della concorrenza.

Secondo il Tribunale, la formulazione vaga delle regole di ammissibilità non consentiva di per sé di identificare chiaramente i loro obiettivi. A partire dal 1998 e fino alla pubblicazione della Comunicazione n. 1974 del 20 ottobre 2015, inoltre, le regole di ammissibilità non prevedevano alcun criterio di autorizzazione per la partecipazione alle competizioni che i terzi cercavano di organizzare come eventi internazionali aperti. Il potere discrezionale dell’ISU in materia di autorizzazione non era stato modificato in modo significativo, in realtà, nemmeno con la pubblicazione della suddetta Comunicazione, che pur elencando una serie di requisiti generali, finanziari, tecnici, sportivi ed etici a cui gli organizzatori dovevano attenersi, autorizzava la federazione ad accettare o rifiutare una domanda di autorizzazione anche per motivi diversi da quelli espressamente indicati. Di conseguenza, tutti i requisiti della Comunicazione n. 1974 non costituivano criteri di autorizzazione chiaramente definiti, trasparenti, non discriminatori, controllabili ed atti a garantire agli organizzatori un accesso paritario al mercato[11]. Anche in seguito all'adozione della Comunicazione n. 1974, pertanto, l’ISU disponeva di un ampio potere discrezionale nel rifiutare l'autorizzazione ad eventi organizzati da terzi, che poteva sfociare in decisioni di diniego fondate su motivi sostanzialmente arbitrari.

Quanto alla severità delle sanzioni, anche se nel 2016 il sistema non disponeva più come unica misura l’esclusione a vita degli atleti da qualsiasi competizione organizzata dall'ISU, secondo il Tribunale, le sanzioni previste continuavano sproporzionate alla luce della durata media della carriera di un pattinatore e nella misura in cui trovavano applicazione anche alla partecipazione ad eventi non autorizzati organizzati da terzi. Non distinguendo chiaramente le infrazioni ritenute "particolarmente gravi" da quelle che non lo erano, inoltre, il sistema sanzionatorio risultava imprevedibile, comportando un rischio di applicazione arbitraria ed un eccesso di deterrenza. Di talché, contrariamente a quanto sostenuto dall’ISU, la severità delle sanzioni previste dalle regole di ammissibilità era tale da dissuadere gli atleti dal partecipare alle manifestazioni non autorizzate anche in assenza di obiettivi legittimi, impedendo così l'accesso al mercato a potenziali competitor che venivano privati della partecipazione degli atleti necessaria per organizzare gli eventi.

Secondo il Tribunale, infine, le regole di ammissibilità consentivano di imporre sanzioni agli atleti che prendevano parte ad eventi non autorizzati anche laddove il programma dell’ISU non prevedeva alcun evento in contemporanea, e persino se gli atleti in questione non potevano, per qualsiasi motivo, partecipare ad eventi dalla stessa organizzati. Per tali ragioni anche tali argomenti sono stati dichiarati inaccoglibili.

Per quanto riguarda gli obiettivi perseguiti dalle regole di ammissibilità, l’ISU, da un lato, contestava la conclusione della Commissione secondo cui esse non erano giustificate dal legittimo obiettivo di tutelare l'integrità del pattinaggio di velocità dai rischi connessi alle scommesse e, dall'altro lato, criticava il fatto che la valutazione della Commissione si fosse basata sulla tutela dei propri interessi economici menzionata nelle norme di ammissibilità del 2014.

Il Tribunale ha ricordato che, sebbene la protezione dell’integrità di una competizione sportiva costituisca un obiettivo legittimo[12], il suo perseguimento non è di per sé sufficiente ad escludere l'accertamento di una restrizione della concorrenza per oggetto se i mezzi utilizzati a tale scopo sono contrari all’articolo 101 TFUE[13]. Di talché, è necessario verificare se le restrizioni in effetti ineriscano al perseguimento di obiettivi legittimi e siano ad essi proporzionate[14]. Secondo il Tribunale, se anche, nel caso concreto, le restrizioni derivanti dal sistema di autorizzazione preventiva miravano in effetti a proteggere l'integrità del pattinaggio di velocità, esse andavano però ben oltre quanto necessario per raggiungere tale obiettivo, con conseguente rigetto dell’argomentazione dell’ISU.

Inoltre, poiché il riferimento alla "tutela adeguata degli interessi economici e di altro tipo dell'ISU" era stata introdotto nel 2002 al solo scopo di chiarire la ratio delle regole di ammissibilità, tale obiettivo era precedente, e la Commissione non aveva errato nel ritenere che esso era persistito dal 1998 al 2016. La Commissione, al contrario, aveva erroneamente ritenuto che, nonostante tale riferimento fosse stato rimosso nella versione 2016, le regole di ammissibilità continuassero a tutelare gli interessi economici dell’ISU. Tale errore, tuttavia, non rimette in discussione l'analisi degli obiettivi delle regole di ammissibilità contenuta nella Decisione C(2017) 8230 final. Sebbene, infatti, la tutela dei propri interessi economici da parte di una federazione non sia di per sé anticoncorrenziale, e nonostante sia necessario far sì che le competizioni sportive rispettino degli standard comuni, cercando in particolare di garantirne uno svolgimento equo nonché l'integrità fisica ed etica degli atleti, il sistema di autorizzazione preventiva concepito dall’ISU nel caso concreto andava al di là di quanto necessario per perseguire tali obiettivi[15].

Secondo l’ISU, infine, la Commissione non aveva analizzato adeguatamente il mercato rilevante alla luce del suo contesto, rifiutando erroneamente di prendere in considerazione le manifestazioni di pattinaggio artistico approvate dalla federazione. Secondo il Tribunale, tuttavia, il fatto che l’ISU aveva approvato degli eventi di pattinaggio di figura era irrilevante per l'analisi delle regole di ammissibilità, in quanto non rimetteva in discussione la conclusione che il sistema di autorizzazione preventiva consentiva all’ISU di distorcere la concorrenza sul mercato rilevante privilegiando i propri eventi a scapito di quelli offerti dai terzi e non garantendo, pertanto, un accesso effettivo a tale mercato.

Di conseguenza, la Commissione aveva correttamente concluso che, alla luce del loro contenuto, dei loro obiettivi e del loro contesto, le regole di ammissibilità dell’ISU rivelavano un grado di dannosità tale, da venire correttamente considerate come restrittive della concorrenza per oggetto ai sensi dell'articolo 101 TFUE. Anche il secondo e il quarto motivo di ricorso sono stati, pertanto, respinti.

Con il quinto motivo, l’ISU sosteneva che, in ogni caso, la decisione di non autorizzare il Grand Prix del 2014 ricadeva al di fuori dell’ambito territoriale dell’articolo 101 TFUE, in quanto l’evento avrebbe dovuto avere luogo al di fuori del SEE.

Il Tribunale ha preliminarmente ricordato che la competenza della Commissione, sotto il profilo del diritto internazionale pubblico, ad accertare e sanzionare un comportamento adottato al di fuori dell’Unione può essere dimostrata[16] vuoi alla luce del criterio dell’attuazione, in base al quale essa è giustificata dal luogo in cui la condotta in questione si è verificata[17], vuoi alla luce del criterio degli effetti qualificati, in base al quale essa ricorre qualora la condotta produca effetti prevedibili, immediati e sostanziali nel SEE[18]. Nel caso concreto, la Commissione aveva evocato il rifiuto di approvare il Grand Prix al solo scopo di dimostrare le modalità con cui l’ISU applicava le regole di ammissibilità, di talché, nella misura in cui la Decisione C(2017) 8230 final riguardava queste ultime e non il Gran Prix di per sé, la questione non era se tale evento avrebbe avuto luogo all'interno o all'esterno del SEE, e bensì se la Commissione aveva o meno il potere di pronunciarsi sulla compatibilità delle regole di ammissibilità con l'articolo 101 TFUE.

A tal riguardo, in considerazione delle sanzioni sproporzionate previste in caso di partecipazione ad eventi non autorizzati dall’ISU e della mancanza di criteri di autorizzazione oggettivi, trasparenti, non discriminatori e verificabili, le regole di ammissibilità impedivano agli atleti di offrire le proprie prestazioni agli organizzatori di eventi internazionali di pattinaggio di velocità, ed a costoro di utilizzare tali prestazioni per gare all'interno o all'esterno del SEE. Di conseguenza, poiché le regole di ammissibilità erano idonee a produrre effetti immediati, sostanziali e prevedibili nel territorio dell'Unione, la decisione della Commissione non violava l'ambito di applicazione territoriale dell'articolo 101 TFUE, con conseguente rigetto anche del quinto motivo.

Con il sesto motivo, l’ISU sosteneva che la statuizione della Commissione secondo cui il rinvio alle regole di arbitrato del CAS rafforzava le restrizioni della concorrenza accertate era infondata. Più particolarmente, non solo la Commissione aveva errato nel ritenere che le regole di arbitrato rendevano più difficile la tutela giurisdizionale effettiva contro una decisione potenzialmente anticoncorrenziale dell’ISU, e bensì l'intera Sezione 8.7 della Decisione C(2017) 8230 final non era congruente, in quanto la Commissione stessa non riteneva che il ricorso al CAS costituisse una violazione dell'articolo 101 TFUE.

Pur senza ricorrere al concetto di "circostanza aggravante" di cui agli Orientamenti per il calcolo delle ammende del 2006[19], e non infliggendo pertanto alcuna sanzione al riguardo nel caso concreto, la convinzione che le norme in materia di arbitrato rafforzassero le restrizioni alla concorrenza create dalle regole di ammissibilità aveva condotto la Commissione ad ampliare la portata degli obblighi imposti all’ISU, subordinando il mantenimento del suo sistema di autorizzazione preventiva anche alla modifica di tali norme. La Commissione, pertanto, aveva continuato a seguire la logica propria degli Orientamenti del 2006, di prendere in considerazione le circostanze aggravanti nel calcolo delle ammende, pur senza infliggerne alcuna in concreto.

Secondo il Tribunale, tuttavia, la Commissione aveva errato nel considerare le norme in materia di arbitrato quale circostanza aggravante. Più particolarmente, la Commissione non solo aveva riconosciuto che l'arbitrato è uno strumento vincolante di risoluzione delle controversie generalmente accettato, di talché una clausola in tal senso non restringe di per sé la concorrenza, e bensì aveva anche ritenuto che il regolamento arbitrale dell’ISU non violasse il diritto degli atleti ad un equo processo. La vincolatività dell'arbitrato, ed il conferimento al CAS della competenza esclusiva a conoscere delle controversie relative alle decisioni di inammissibilità dell’ISU, inoltre, potevano essere giustificate alla luce degli interessi legittimi legati alla natura specifica del pattinaggio[20]. Infine, il Tribunale ha ricordato che tutti hanno il diritto di chiedere il risarcimento del danno subito dinnanzi ad un giudice nazionale quando sussiste un nesso di causalità tra tale danno e un’intesa o una pratica vietata dall’articolo 101 TFUE, in quanto tale diritto rafforza l’efficacia delle regole di concorrenza e scoraggia gli accordi e le pratiche anticoncorrenziali[21].

Nel caso concreto, pertanto, nonostante le regole di arbitrato non consentissero agli atleti di rivolgersi ad un giudice nazionale per ottenere l'annullamento di una decisione di inammissibilità che violava l'articolo 101, paragrafo 1, TFUE, non era loro preclusa l’azione risarcitoria. Anche gli organizzatori terzi, inoltre, potevano agire per il risarcimento del danno nel caso in cui un diniego di autorizzazione violasse l'articolo 101, paragrafo 1, TFUE. E, in tal caso, il giudice nazionale non era vincolato dalla valutazione del CAS sulla compatibilità della decisione di inammissibilità o del rifiuto di autorizzazione con il diritto della concorrenza europeo, potendo, se del caso, esperire un rinvio pregiudiziale alla Corte di Giustizia. Di talché, contrariamente a quanto affermato dalla Commissione, il fatto che le regole di arbitrato dell’ISU conferissero al CAS una competenza vincolante ed esclusiva non costituiva una circostanza illecita che rafforzava le restrizioni della concorrenza create dalle regole di ammissibilità. Pertanto, il sesto motivo trovava invece accoglimento.

Con il settimo motivo, l'ISU sosteneva che la Commissione era incorsa in un eccesso di potere imponendo misure correttive che non avevano alcuna relazione con l'accertamento di un'infrazione. Più particolarmente, la Commissione avrebbe erroneamente richiesto, in violazione dell'articolo 7, paragrafo 1, del Regolamento n. 1/2003[22], di modificare le regole di ammissibilità relativamente ad aspetti che, in realtà, non costituivano infrazioni. Del pari, non avendo ritenuto che il ricorso alle regole di arbitrato costituisse un'infrazione, la Commissione non poteva richiedere all’ISU di modificarle.

Il Tribunale ha ricordato che il principio di proporzionalità di cui all'articolo 7, paragrafo 1, del Regolamento 1/2003 deve essere interpretato nel senso che gli oneri imposti alle imprese per porre fine ad un’infrazione delle norme di concorrenza non devono eccedere i limiti di quanto è appropriato e necessario per conseguire lo scopo perseguito, ossia il ripristino dello status quo in relazione alle norme violate[23]. Di conseguenza, poiché nel caso concreto la Commissione aveva correttamente rilevato l’esistenza di una restrizione per oggetto, il settimo motivo non era meritevole di accoglimento nella parte in cui le veniva addebitato di aver imposto misure che non corrispondevano ad un’infrazione. Tuttavia, avendo escluso le regole di arbitrato dall’infrazione accertata, la Commissione aveva errato nel ritenere che esse avessero l’effetto di rafforzarla e che l’ISU, pertanto, fosse tenuta a modificarle.

Con l'ottavo motivo, infine, l'ISU sosteneva che l'imposizione di penalità periodiche fosse priva di un valido fondamento giuridico in quanto i rimedi in questione erano vaghi e imprecisi e non erano collegati all'infrazione accertata.

Secondo il Tribunale, poiché aveva fornito informazioni sufficientemente precise circa le misure che l’ISU doveva adottare per porre fine all'infrazione accertata, l'argomento secondo cui la Commissione non era legittimata ad irrogare penalità di mora in ragione della loro natura vaga ed imprecisa deve essere respinto. Tuttavia, poiché le regole di arbitrato non facevano parte dell'infrazione accertata, la Commissione non poteva obbligare l’ISU a modificarle od imporre penalità di mora al riguardo.

Alla luce di quanto precede, il Tribunale ha respinto la domanda di annullamento dell'articolo 1 della Decisione C(2017) 8230 final[24]. Tuttavia, in base alle risposte fornite al sesto e al settimo motivo di ricorso, il Tribunale ha annullato in parte qua l'articolo 2 [25] e l'articolo 4 della decisione[26] della Commissione quanto all'obbligo di modificare le modalità di ricorso al regolamento arbitrale.

La parola passa ora di nuovo alle parti, che potrebbero impugnare la sentenza del Tribunale con appello alla Corte di Giustizia.