Neue Herausforderungen für die energieintensive Industrie

Nach monatelangen Beratungen in den Ausschüssen hat das Plenum des Europäischen Parlaments am 15. Februar 2017 über die Reform des EU-Emissionshandelssystem (EU-ETS) abgestimmt. Grundlage des aktuellen Gesetzgebungsverfahrens ist ein Richtlinienentwurf der Europäischen Kommission aus dem Juli 2015 (COM (2015) 337), mit dem ein neuer Rahmen für die vierte Handelsphase (Zeitraum 2021 – 2030) des ETS gesetzt werden soll. Hintergrund für die Reformüberlegungen ist der über die Jahre stark gesunkene Zertifikatepreis: Aktuell liegt er an der Handelsbörse EEX im Bereich von 5 Euro und damit deutlich niedriger als die ursprünglich von der Kommission angepeilten 30 Euro.

Der Plenarbeschluss orientiert sich in Teilen an der Empfehlung des federführenden Umweltausschusses (ENVI) des Europäischen Parlaments. Neben Erleichterungen bei der kostenlosen Zuteilung von Zertifikaten zeichnen sich daher auch einige Verschärfungen für die energieintensive Industrie im Vergleich mit dem ursprünglichen Vorschlag der Kommission ab:

  • Die Gesamtzahl der Zertifikate soll ab 2021 jährlich um 2,2 Prozent herabgesetzt werden (sog. linearer Reduktionsfaktor). Insoweit folgt das Parlament dem Vorschlag der Kommission.
  • Von der Gesamtmenge der Zertifikate sollen bis zu 48 Prozent kostenlos als sog. „Industrie-Cap“ der Industrie zugeteilt werden; die übrigen Zertifikate sollen versteigert werden. Die Kommission hatte in ihrem Entwurf noch eine kostenlose Zuteilung von lediglich 43 Prozent und Auktion von 57 Prozent der Zertifikate vorgeschlagen.
  • Die bereits 2015 vereinbarte Marktstabilitätsreserve zur temporären Speicherung überschüssiger Zertifikate soll durch eine Verdoppelung der Anzahl abgeführter Zertifikate bis 2019 weiter aufgestockt werden. Für zunächst vier Jahre sollen 24 Prozent der Emissionsrechte in die Reserve überführt werden. Im Januar 2021 sollen zudem in der Reserve 800 Mio. Zertifikate pauschal gelöscht werden.
  • Die besonders energieintensive Branche der Zementhersteller soll auch weiterhin kostenlose Zertifikate erhalten. Der Umweltausschuss hatte sich zuvor stattdessen für ein Schutzmechanismus durch eine neue „Grenzabgabe“ bei der Einfuhr von Zement und weiteren Mineralprodukten ausgesprochen.

Im Nachgang zu dem Plenarbeschluss haben sich am 28. Februar 2017 auch die Mitgliedstaaten im Europäischen Rat positioniert: Mit qualifizierter Mehrheit wurde in einem „General Approach“ die Erhöhung des „Industry-Cap“ auf 45 Prozent vereinbart und damit um lediglich 2 Prozent mehr als in dem Vorschlag der Kommission. Weiter soll die Marktstabilitätsreserve – neben der doppelten Abführung von Zertifikaten – aus Sicht des Rates ab 2024 zusätzlich nach oben begrenzt sein: Sofern die Reserve mindestens 500 Millionen Zertifikate umfasst, sollen jährlich Zertifikate, die länger als fünf Jahre in der Reserve lagern, dauerhaft gelöscht werden.

Auswirkungen noch zu beziffern

Für die derzeit rund 11.000 vom ETS erfassten Kraftwerke und Industrieanlagen ist insbesondere die sinkende Anzahl der Zertifikate eine Herausforderung: Eine jährliche Reduzierung der Zertifikate von 2,2 Prozent entspricht einer zusätzlichen jährlichen Einsparung von ca. 50 Mio. Tonnen CO2 gegenüber der bisherigen jährlichen Herabsetzung von 1,74 Prozent. Besonders die deutsche Industrie hatte sich im Vorfeld der Abstimmung außerdem für ein möglichst hohes Industrie-Cap stark gemacht. Auch die Bundesregierung setzte sich für eine Erhöhung des Anteils der kostenfreien Zertifikate ein und warb in Brüssel dafür, das Cap auf 48 Prozent anzuheben.

Die genauen Auswirkungen auf die Industrie lassen sich gegenwärtig noch schwer prognostizieren. Eine Studie im Auftrag des Verbandes der Industriellen Energie- und Kraftwirtschaft (VIK) war im vergangenen Jahr zu dem Ergebnis gekommen, dass die Kommissionsvorschläge zu erheblichen Kostensteigerungen für die deutsche Industrie führen könnten. Danach könnte eine Energieerzeugungsanlage in der chemischen Industrie oder einer Papiererzeugungsanlage bis 2030 beispielsweise Mehrkosten in 15- bis 17-facher Höhe verglichen mit den heutigen Emissionshandelskosten entstehen. Für eine einzige Anlage – zum Beispiel zur Herstellung von Aluminium – entstünde durch den Kommissionsvorschlag eine zusätzliche Belastung von mehr als 25 Millionen Euro im Jahr.

Es wird jetzt in neuen Berechnungen zu prüfen sein, wie sich die Vorgaben des Parlaments und des Rates auf entsprechende Energieerzeugungsanlagen auswirken würden. Die Wirtschaftsvereinigung Stahl sieht in den Vorschlägen des Rates eine „existentielle Bedrohung für die Stahlindustrie“, da selbst die derzeit effizientesten Stahlhütten Zertifikate in erheblichem Umfang zukaufen müssten. Auch der Verband der Chemischen Industrie warnt, die Vorschläge würden „die europäische Chemiebranche im internationalen Wettbewerb benachteiligen“, da sie keinen ausreichenden Schutz vor Carbon Leakage böten.

Weitere Unsicherheit für die Industrie

Planungssicherheit für Investitionsentscheidungen gibt es für die Industrie ohnehin auch nach den jüngsten Entscheidungen aus Brüssel noch lange nicht. Ende März werden nun komplexe Verhandlungen im Trilog-Verfahren beginnen, in denen eine Verständigung zwischen Parlament, Rat und Kommission gesucht wird. Insofern ist es wahrscheinlich, dass das Rechtssetzungsverfahren über die künftige Ausgestaltung des EU-Emissionshandels in jedem Fall noch viele Monate dauern wird.

Weitere Unsicherheit bringt zudem der Brexit: Der Verhandlungsführer für die EU-ETS Reform im Europäischen Parlament, der Brite Ian Duncan (EVP), rechnet nach eigenen Angaben nicht damit, dass Großbritannien nach dem Austritt aus der EU weiterhin am EU-Emissionshandel teilnehmen wird. Das Ausscheiden der britischen Industrieunternehmen aus dem ETS könnte dazu genutzt werden, die Anzahl der Zertifikate im EU-ETS noch einmal zusätzlich zu verknappen, so wie schon in der Vergangenheit beim sog. „Backloading“.