Vanwege de deskundigheid ter zake van bepaalde onderwerpen – te denken valt aan cultuurhistorie of archeologie – kan in de voorschriften van een bestemmingsplan worden voorgeschreven dat advies dient te worden gevraagd aan onafhankelijke deskundigen voordat een bepaalde activiteit wordt toegestaan. Deze toestemming mag echter niet afhankelijk worden gesteld aan de uitkomst van het gevraagde advies. Dit blijkt uit een uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de “Afdeling”) van 10 januari 2018.

Paraplubestemmingsplan Wassenaar

De uitspraak betreft het besluit van de gemeenteraad van Wassenaar van 10 oktober 2016 tot vaststelling van het bestemmingsplan “Paraplubestemmingsplan Cultureel Erfgoed Wassenaar Panden, objecten en Archeologisch erfgoed 2016 van de gemeente Wassenaar” (het “Bestemmingsplan“) vastgesteld. Het Bestemmingsplan voorziet in een uniforme regeling voor de bescherming en ontwikkeling van cultureel erfgoed in de gemeente Wassenaar. In het Bestemmingsplan is onder andere de dubbelbestemming “Waarde – Cultuurhistorie – karakteristieke of beeldbepalende zaak” opgenomen. Indien deze bestemming wordt toegekend aan een stuk grond, kan een aanvraag voor een omgevingsvergunning voor bouwen slechts worden verleend indien onafhankelijke deskundigen een positief advies hebben gegeven. Het betreffende planvoorschrift (art. 6.2) luidt voor zover relevant als volgt:

a. De aanwezige cultuurhistorische waarden, zoals beschreven in bijlage 1 mogen niet worden aangetast.

b. Om de aanvraag voor een omgevingsvergunning voor het bouwen van een bouwwerk goed te kunnen beoordelen is een motivatie en een integrale belangenafweging nodig waarom dit niet verantwoord is in relatie tot de cultuurhistorische waarden.

c. Het bevoegd gezag laat zich bij de beoordeling van het bepaalde in lid 6.2, sub a en b adviseren door de Commissie Welstand Cultureel Erfgoed (WCE) dan wel een andere door het bevoegd gezag aan te wijzen commissie van onafhankelijke deskundigen waarbij er voor het verlenen van de vergunning een positief advies voorwaardelijk is.”

Voor gebruik strijdig met de bestemming en een omgevingsvergunning voor het slopen van een bouwwerk zijn eenzelfde voorschriften opgenomen.

Bezwaren Duinrell en standpunt gemeenteraad

Aan vier gebouwen van Attractiepark en Camping Duinrell zijn de dubbelbestemming “Waarde – Cultuurhistorie – karakteristieke of beeldbepalende zaak” toegekend. Voordat deze gebouwen gesloopt of gewijzigd mogen worden of in strijd met de bestemming gebruikt mogen worden, dient kortom een positief advies van de Commissie Welstand Cultureel Erfgoed te zijn verkregen. Duinrell kan zich hier niet mee verenigen. Volgens Duinrell laten de planvoorschriften ten onrechte geen ruimte om bij afwezigheid van een positief advies een integrale belangenafweging te maken en op grond daarvan alsnog een aanvraag toe te wijzen. Hoewel uit de nota van zienswijzen wel blijkt dat de gemeenteraad heeft beoogt dat het college van burgemeester en wethouders beslissingsbevoegd blijft en er ruimte voor belangenafweging zou moeten blijven bestaan, ziet Duinrell dit niet terug in de planvoorschriften.

De gemeenteraad verweert zich tegen dit betoog en brengt hier tegenin dat het advies van de commissie een integrale afweging inhoudt, waarin ook andere belangen dan de belangen van cultuurhistorische aard worden betrokken. Bij een negatief advies kan een andere commissie van deskundigen nog een positief advies afgeven. Kan uiteindelijk geen positief advies worden verkregen, dan ontbreekt volgens de gemeenteraad kennelijk een toereikende onderbouwing van het initiatief in relatie tot het door de raad beoogde behoud en ontwikkeling van de cultuurhistorische ontwikkeling.

Oordeel Afdeling

De Afdeling is van oordeel dat de planregeling, zoals de raad die ter zitting heeft toegelicht, er in de kern op neer komt dat het college van burgemeester en wethouders nooit een omgevingsvergunning kan verlenen indien de Commissie Welstand Cultureel Erfgoed noch een andere door het bevoegd gezag aangewezen commissie van onafhankelijke deskundigen positief heeft geadviseerd over het bouw- of gebruiksvoornemen ook niet met het oog op andere belangen dan het belang dat de bescherming van de cultuurhistorische waarden betreft. Naar het oordeel van de Afdeling is dit in strijd met het stelsel van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) zoals dat tot uitdrukking komt in artikel 3.1 lid 1 van de Wet ruimtelijke ordening (Wro) in samenhang gezien met artikel 2.4 lid 1 van de Wabo. Uit deze artikelen volgt dat de gemeenteraad het bevoegd gezag is voor de vaststelling van een bestemmingsplan en het college (in de regel) voor de aanvraag om een omgevingsvergunning. Met de voorliggende planregeling wordt miskend dat het uiteindelijk aan het college is om de uiteindelijke afweging te maken of wel of geen vergunning verleend is en niet aan derden.

Lessen voor de praktijk

Bij de opstelling van planvoorschriften dient de bevoegdheidsverdeling die in de Wabo is opgenomen kortom in acht te worden genomen. Hoewel het wenselijk kan zijn om onafhankelijke deskundigen advies te vragen met betrekking tot specifieke onderwerpen, blijft het aan het in de relevante ruimtelijke wetgeving aangewezen bevoegde gezag om uiteindelijk de concrete beslissingen te nemen.

Gegevens uitspraak

ABRvS 10 januari 2018, ECLI:NL:RVS:2018:54 Zaaknummer: 201609540/1/R3