金杜环境法团队收集、整理了2020年与企业环境合规管理相关的生态环境保护政策及立法,并对2021年生态环境政策、立法趋势做了展望,希望为企业环境合规管理工作提供一些参考。

一、2020年环境政策、立法回顾

2020年出台了很多重要的环境政策及立法。与企业环境合规管理相关的主要有:环境政策方面,印发了关于构建现代环境治理体系的意见、发布了生态环境综合行政执法指导目录、印发了关于实施生态环境违法行为举报奖励制度的指导意见、挥发性有机物治理攻坚方案、关于推进生态环境损害赔偿制度的意见等。

环境立法及标准方面,出台了修订后的固废污染防治法、民法典、生物安全法、长江保护法以及刑法修正案11。另外还发布了新的危废名录(2021版)、建设项目环境影响评价分类管理目录(2021版)、新化学物质登记管理办法、《生态环境损害鉴定评估技术指南 总纲和关键环节第1部分:总纲》等六项标准等。下面简要回顾如下。

1. 中办、国办关于构建现代环境治理体系的指导意见

2020年3月3日,中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于构建现代环境治理体系的指导意见》(以下简称《指导意见》)。

《指导意见》提出的主要目标是,到2025年,建立健全环境治理的领导责任体系、企业责任体系、全民行动体系、监管体系、市场体系、信用体系、法律法规政策体系,落实各类主体责任,提高市场主体和公众参与的积极性,形成导向清晰、决策科学、执行有力、激励有效、多元参与、良性互动的环境治理体系。

在健全环境治理企业责任体系方面,提出:(八)依法实行排污许可管理制度。(九)推进生产服务绿色化。从源头防治污染,优化原料投入,依法依规淘汰落后生产工艺技术。积极践行绿色生产方式,大力开展技术创新,加大清洁生产推行力度,加强全过程管理,减少污染物排放。提供资源节约、环境友好的产品和服务。落实生产者责任延伸制度。(十)提高治污能力和水平。加强企业环境治理责任制度建设,督促企业严格执行法律法规,接受社会监督。重点排污企业要安装使用监测设备并确保正常运行,坚决杜绝治理效果和监测数据造假。(十一)公开环境治理信息。排污企业应通过企业网站等途径依法公开主要污染物名称、排放方式、执行标准以及污染防治设施建设和运行情况,并对信息真实性负责。鼓励排污企业在确保安全生产前提下,通过设立企业开放日、建设教育体验场所等形式,向社会公众开放。

现代环境治理体系指导意见,是未来五年环境治理方面的顶层设计、总蓝图、总规划。其中,企业主体是治理体系中很重要的组成部分,企业主体的责任体系值得各个企业好好研究、领会,并前瞻性的对应作出合规管理工作布局。

2. 《生态环境保护综合行政执法事项指导目录》

生态环境保护综合行政执法改革是党中央、国务院确定的重大改革事项。中办、国办于2018年印发《关于深化生态环境保护综合行政执法改革的指导意见》,明确生态环境保护执法包括污染防治执法和生态保护执法。

2020年2月,国办印发《关于生态环境保护综合行政执法有关事项的通知》,发布《生态环境保护综合行政执法事项指导目录(2020年版)》。

《指导目录》) 主要梳理规范了生态环境保护综合行政执法的事项名称、 职权类型、实施依据、实施主体(包括责任部门、第一责任层级建议)。并明确各地可根据法律法规立改废释和地方立法等情况,进行补充、细化和完善。

《指导目录》列出来的行政处罚及行政强制事项共268项,涵盖了环评、清洁生产审核、大气污染、水污染、固废污染、噪声污染、土壤污染、放射性污染、野生动物保护、海洋环境保护等方面,涉及的法律、行政法规、规章共67个。

2021年行政处罚法进行了修改,修改后的行政处罚法第18条规定,国家在城市管理、市场监管、生态环境、文化市场、交通运输、应急管理、农业等领域推行建立综合行政执法制度,相对集中行政处罚权。据此,生态环境领域综合行政执法有了明确的法律依据。

《指导目录》列出的268项行政执法内容针对的主体既有排污单位,也有提供环境服务的第三方机构,如环评机构、技术评估机构等。企业的环境合规管理人员可细细研究一下相关环境行政执法内容,另外,也需关注地方细化、补充后的执法事项目录,并可根据地方的执法事项目录,反向自查审核企业环境管理是否合规,如存在不合规风险点,可尽早修改、完善企业环境合规管理制度或合规指引等。

3. 生态环境违法行为举报奖励制度

2020年4月21日,生态环境部印发了《关于实施生态环境违法行为举报奖励制度的指导意见》(环办执法〔2020〕8号)。该意见要求,2020年6月底前,省级生态环境部门应建立实施举报奖励制度,2020年底前,设区的市级生态环境部门应建立实施举报奖励制度。

根据该意见要求,各地陆续建立实施了举报奖励制度。截至2020年12月31日,全国31个省区市有28个发布了相关奖励制度文件,实施了举报奖励制度。目前奖励金数额最高的是深圳市,奖励金为60万元。

生态环境违法行为举报奖励制度是一项重要的配套监管制度,该制度的实施尤其是高额奖励金的设定,一定程度上会鼓励、促进对企业环境违法行为的举报,这对存在环境违法行为的企业,等于多了一些无形的监督眼睛,一方面会增大企业环境法律责任风险,另一方面无疑也会促进企业进一步提升环境合规管理能力。该项制度实施后,防范环境投诉举报法律风险,应成为企业环境合规管理的一项重要内容。

4. 重污染天气重点行业应急减排措施(绩效分级)

2019年7月生态环境部办公厅印发了《关于加强重污染天气应对夯实应急减排措施的指导意见》,针对重点区域、重点领域,在重点时段对31个行业不同环保绩效的水平的工业企业,采取差异化的减排措施。

2020年6月,生态环境部办公厅又印发了《重污染天气重点行业应急减排措施制定技术指南(2020年修订版)》,在2019年基础上,将绩效分级行业的范围扩大到37个,并完善了相关指标和减排措施。

绩效分级制度是针对重点区域、重点行业大气污染防治的一项创新举措。在绩效分级中被评为A级企业的,既是行业标杆也是国家标杆企业。而能够被评为A级企业的,既需满足污染物排放达标、工艺技术先进,也需满足环境管理合规、没有环境违法行为。

现在最高检在推行“合规不起诉”制度,被评为A级企业的,相关证明材料我们理解是可以作为企业环境管理合规证据的。重点区域、重点行业企业,应不断提高环境合规管理水平,积极争取成为A级企业。

5. 挥发性有机物治理

VOCs污染排放对大气环境影响突出。VOCs是形成细颗粒物(PM2.5)和臭氧(O3)的重要前体物,对气候变化也有影响。

为贯彻落实《打赢蓝天保卫战三年行动计划》,生态环境部在2019年6月印发《重点行业挥发性有机物综合治理方案》基础上,2020年6月23日又印发了《2020年挥发性有机物治理攻坚方案》,提出了自2020年7月1日起,全面执行《挥发性有机物无组织排放控制标准》,重点区域应落实无组织排放的特别控制要求。

2020年6月30日,生态环境部又印发了《挥发性有机物治理实用手册》《重点行业企业挥发性有机物现场检查指南(试行)》等。分别为企业挥发性有机物治理及环境执法人员现场执法检查提供了指南。

由于石化、化工、工业涂装、包装印刷、油品储运销等行业是VOCs重点排放源。因此,这些重点行业的企业,在大气污染防治合规管理中,要把挥发性有机物的管控作为一项重要内容。具体管控实施标准可对照《挥发性有机物治理实用手册》制定和规范。

6. 推进生态环境损害赔偿制度改革

2015年12月,中办国办印发了《生态环境损害赔偿制度改革试点方案》,2017年8月,中央深改组通过《生态环境损害赔偿制度改革方案》,要求自2018年1月1日起,在全国试行生态环境损害赔偿制度。

2019年6月5日,最高人民法院发布了《关于审理生态环境损害赔偿案件的若干规定(试行)》司法解释,对于司法实践中亟待明确的生态环境损害赔偿诉讼受理条件、证据规则、责任范围、诉讼衔接、赔偿协议司法确认、强制执行等问题予以了规定。

2020年8月31日,生态环境部、司法部等11部委联合印发了《关于推进生态环境损害赔偿制度改革若干具体问题的意见》的通知(环法规〔2020〕44号)(以下简称《意见》),对地方在试行《生态环境损害赔偿制度改革方案》中遇到的关于赔偿权利人、关于案件线索、关于索赔的启动、关于生态环境损害调查、关于鉴定评估、关于赔偿磋商、关于司法确认等十多个问题,予以了业务指导。

目前,各地生态环境损害赔偿工作推进的很快,但有些地方我们感觉在该项工作推进中并没有非常清晰的流程,同时很多企业遇到此类问题也不清楚如何应对处理。在目前有关生态环境损害赔偿的法律法规还不完善的情况下,《意见》也可间接为遇到此类问题的企业如何妥善、积极处理好生态环境损害赔偿起到参考和指引的作用。

7. 《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》修订

2020年4月29日修订后的《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》(以下简称《新固废法》)出台,自2020年9月1日起施行。

《新固废法》对排污企业规定了很多新义务,如:建设单位应依法对工业固废污染防治设施进行验收,编制验收报告,并向社会公开;综合利用固废应遵守环境法律法规,符合相关技术标准,使用综合利用产物应符合国家规定的用途;产生固废的单位应取得排污许可证;产生、收集、贮存、运输、利用、处置固体废物的单位和其他生产经营者,应当采取防扬散、防流失、防渗漏或者其他防止污染环境的措施,不得擅自倾倒、堆放、丢弃、遗撒 ;产生、收集、贮存、运输、利用、处置固体废物的单位,应依法公开固体废物污染环境防治信息;

转移固废出省等贮存、处置的,需取得批准;转移固废出省利用的,需要备案;产生固体废物的单位应建立全过程环境污染防治责任制度、建立固体废物管理台账,如实记录固废信息;委托他人运输、利用、处置工业固体废物的,应核实其主体资格及技术能力、签订书面合同并约定污染防治要求;产生固体废物的单位应实施清洁生产审核  ;

电器电子、铅蓄电池、车用动力电池等产品的生产者应自建或委托建立废旧产品回收体系,并向社会公开;各类实验室及设立单位应依法收集、贮存、运输、利用、处置实验室固体废物等。

这些增设的新义务进一步强化了排污单位作为污染治理主体在固废、危废管理方面的责任。同时,新固废法还加大了对违法行为的处罚力度,增加了处罚的种类,普遍提高了罚款的额度,并且扩大了对人员追究责任的范围。

具体修改内容可详见金杜研究院微信文章《固废法修订后,企业环保合规面临哪些新要求》[1]

固废、危废管理,在很多行业、很多企业都是相对薄弱的环节,而新固废法的实施,无疑将加大产废单位的法律责任风险。因此,产生固废的单位,需根据固废法的新规定,及时强化固废合规管理体系,修改完善固废管理制度,规范细化全流程管理,完善相关台账,防范法律责任风险。

8. 《中华人民共和国民法典》

2020年5月28日,第十三届全国人大第三次会议通过了《中华人民共和国民法典》(以下简称《民法典》),自2021年1月1日起施行。

《民法典》在总则编第九条规定“民事主体从事民事活动,应当有利于节约资源、保护生态环境。这称之为“绿色原则”,即将节约资源、保护生态环境上升到民法基本原则的地位。

另外,在物权编第346条规定“ 设立建设用地使用权,应当符合节约资源、保护生态环境的要求,遵守法律、行政法规关于土地用途的规定,不得损害已经设立的用益物权。”在合同编第509条第3款规定 “当事人在履行合同过程中,应当避免浪费资源、污染环境和破坏生态。”在侵权责任编第七章对“环境污染和生态破坏责任”做了专章规定,如第1229条规定“因污染环境、破坏生态造成他人损害的,侵权人应当承担侵权责任”,在侵权责任法规定的污染环境侵权行为外,又增加了生态破坏侵权行为,扩大了环境侵权行为的范围。再有,在第1234条、第1235条规定了侵权人违反法律规定故意污染环境、破坏生态造成严重后果的,被侵权人有权请求相应的惩罚性赔偿以及生态修复以及生态环境损害赔偿。

这些规定为私益侵权诉讼以及环境公益诉讼、生态环境损害赔偿诉讼提供了法律依据。

关于《民法典》中生态环境损害惩罚性赔偿制度、修复和赔偿规则在实践中应如何应用,还有待观察,我们对此也有一些思考,可详见金杜研究院微信文章《[2]

9.《建设项目环境影响评价分类管理名录》(2021年版)

2020年11月5日,生态环境部部务会议审议通过了《建设项目环境影响评价分类管理名录》(2021年版),于2021年1月1日起施行。

2021年版环评分类名录,是在2018年版基础上的修改。这次的修改,一是落实深化改革“放管服“任务的要求;二是落实中央六稳六保要求,将应对疫情出台的环评审批正面清单制度化;三是解决与《国民经济行业分类》衔接的问题;四是解决与排污许可制度衔接的问题。

2021年版环评名录,主要的修改内容为:一是明确了名录之外无环评的原则,提出“未作规定的建设项目,不纳入建设项目环境影响评价管理”。二是对不涉及主体工程的改扩建项目的环评进一步作出界定,明确应按照改扩建的工程内容确定分类。三是对照《国民经济行业分类》调整了行业顺序,规范了行业名称,与排污许可名录基本保持了一致。五是增加了5小类生态影响行行业纳入环评管理,包括人工造湖、二氧化碳地质封存、泥石流地质灾害治理工程、矿山生态修复、海洋生态修复等。另外,对涉及敏感区的油气开采等提高了环评分类。

这里,值得企业注意的是新纳入环评的建设项目,以及提高了环评分类的项目。

10. 《国家危险废物管理名录》(2021年版)

2020年11月25日,生态环境部、国家发展和改革委员会、公安部、交通运输部、国家卫生健康委员会联合发布了《国家危险废物名录(2021年版)》,于2021年1月1日起施行。

我们理解,2021版最重大的修改应是修改了铜、铅、锌冶炼相关危险废物的规定,以及修改了铝冶炼相关危险废物的规定。另外,就是扩大了豁免管理的范围,规定列入《危险废物豁免管理清单》中的危险废物,在所列的豁免环节,且满足相应的豁免条件时,可以按照豁免内容的规定实行豁免管理。

《国家危险废物管理名录》(2021年版)对有色行业企业影响重大,企业需对照2021版名录自查审核企业各项固废的管理是否合规,并根据修改后的名录及早调整相关固废危废管理制度等。

11. 《中华人民共和国长江保护法》

2020年12月26日,第十三届全国人民代表大会常务委员会第二十四次会议通过了《中华人民共和国长江保护法》(以下简称《长江保护法》),自2021年3月1日起施行。

《长江保护法》是我国第一部地域及流域立法,立法目的是加强长江流域生态环境保护和修复,促进资源合理高效利用,保障生态安全。长江流域涉及18个省区市,长江保护法明确了生态优先、绿色发展,共抓大保护、不搞大开发的原则。

长江保护法规定,对长江流域国土空间实施用途管制,长江流域国土空间开发利用活动应当符合国土空间用途管制要求,并需取得规划许可。

实施取用水总量控制和消耗控制管理制度。企业事业单位应当按照要求,采取污染物排放总量控制措施。

实行河湖保护,长江流域县级以上地方人民政府负责划定河道、湖泊管理范围,并向社会公告。对河湖岸线实施特殊管制。禁止在长江干支流岸线一公里范围内新建、扩建化工园区和化工项目。

长江流域省级政府,应当制定严于国家水污染物排放标准的地方水污染物排放标准。长江流域省级人民政府制定本行政区域的总磷污染控制方案,并组织实施。在长江流域江河、湖泊新设、改设或者扩大排污口,应当按照国家有关规定报经有管辖权的生态环境主管部门或者长江流域生态环境监督管理机构同意。

禁止在长江流域河湖管理范围内倾倒、填埋、堆放、弃置、处理固体废物。国家建立长江流域生态保护补偿制度。

长江保护法的前述规定,对于处于长江流域18省区市的企业以及有关行业(如化工行业),需要好好研究,并对照法律规定,自查审核企业在规划许可、用水许可、水污染物排放、排污口设置、固废管理方面等是否能够满足长江保护法的规定,并前瞻性做好环境合规管理规划及工作安排。

12. 《中华人民共和国刑法修正案(十一)》

2020年12月26日,第十三届全国人民代表大会常务委员会第二十四次会议表决通过了《中华人民共和国刑法修正案(十一)》(以下简称《刑法修正案(十一)》),自2021年3月1日起施行。

《刑法修正案(十一)》与生态环境保护相关的内容有四项,一是修改了刑法第338条污染环境罪的规定,将污染环境罪的刑期上限提高到7年以上;二是新增将环境影响评价、环境监测机构纳入“故意提供虚假证明文件罪”以及“出具证明文件重大失实罪”两项犯罪的追责主体范围;三是新增加了在自然保护区非法开发建设犯罪及刑罚;四是新增了非法引进外来物种罪。

其中,需要注意的是,刑法338条污染环境罪修改为“违反国家规定,排放、倾倒或者处置有放射性的废物、含传染病病原体的废物、有毒物质或者其他有害物质,严重污染环境的,处三年以下有期徒刑或者拘役,并处或者单处罚金;情节严重的,处三年以上七年以下有期徒刑,并处罚金;有下列情形之一的,处七年以上有期徒刑,并处罚金:

(一)在饮用水水源保护区、自然保护地核心保护区等依法确定的重点保护区域排放、倾倒、处置有放射性的废物、含传染病病原体的废物、有毒物质,情节特别严重的;

(二)向国家确定的重要江河、湖泊水域排放、倾倒、处置有放射性的废物、含传染病病原体的废物、有毒物质,情节特别严重的;

(三)致使大量永久基本农田基本功能丧失或者遭受永久性破坏的;

(四)致使多人重伤、严重疾病,或者致人严重残疾、死亡的。

从企业环境合规管理的角度,最值得注意的就是《刑法修正案(十一)》污染环境罪的修改,尤其是刑期上限提高到7年以上的四种环境违法行为,需做好合规管理及风险防范工作。

二、2021年环境政策、立法展望

环境立法方面,根据2020年12月21日全国人大常委会法工委发言人、立法规划室主任在例行记者会上对2021年度全国人大立法工作计划的介绍[3], 2021年与生态环境领域相关的法律制定、修改有《行政处罚法》《野生动物保护法》《环境噪声污染防治法》《湿地保护法》《行政复议法》《突发事件应对法》。

其中,2021年1月22日全国人大常委会审议通过了修改后的《行政处罚法》,将于2021年7月15日起施行。

行政处罚法修改的内容比较多,很多修改内容与企业环境行政法律责任承担以及权益保护有密切的关系,如限制生产明确为行政处罚;初次轻微违法可以不处罚;有证据证明没有主观过错的,不予行政处罚;有些行政处罚时效可能是五年等。想了解相关修改内容的,建议参阅全国人大常委会法工委行政法室一级巡视员张桂龙的文章《行政处罚法主要修改内容》[4]以及生态环境部法规标准司法规处处长王炜的文章《新行政处罚法将对生态环境监管执法产生哪些重大影响?》[5]

在行政法规方面,2021年1月24日,国务院总理李克强签署国务院令,公布《排污许可管理条例》(以下简称《条例》),自2021年3月1日起施行。

排污许可制度是固定污染源环境管理的基础制度,是全流程环境管理体系的核心部分,是企业环境管理自证守法的依据,也是对排污单位进行生态环境监管的主要依据。

2016年11月,国务院办公厅印发《控制污染物排放许可制实施方案》(国办发〔2016〕81号),排污许可制度开始实施;2016年12月原环境保护部印发了《排污许可管理暂行规定》,又于2018年1月印发了《排污许可管理办法(试行)》。在实践基础上,现国务院又出台了条例,进一步将排污许可法律规范上升为行政法规。

排污许可条例的主要内容是强化了排污单位的主体责任,如规定未取得排污许可证的,不得排放污染物;排污单位应当按照生态环境主管部门的规定建设规范化污染物排放口,并设置标志牌。排污单位应当按照排污许可证规定和有关标准规范,依法开展自行监测,并保存原始监测记录。排污单位应当对自行监测数据的真实性、准确性负责,不得篡改、伪造。排污单位应当按照排污许可证规定,如实在全国排污许可证管理信息平台上公开污染物排放信息。

另外排污许可条例也强化了对排污许可的事中事后监管,如生态环境主管部门依法通过现场监测、排污单位污染物排放自动监测设备、全国排污许可证管理信息平台获得的排污单位污染物排放数据,可以作为判定污染物排放浓度是否超过许可排放浓度的证据。

排污许可管理是企业环境管理的核心内容,排污许可条例的相关规定,企业须落实到具体的环境管理环节、管理工作中。因此,企业可对照排污许可条例的具体条款规定,调整、完善环境合规管理体系及管理制度,做到守法合规。

除了前述两部法律修改之外,2021年《中华人民共和国环境噪声污染防治法》《行政复议法》《突发事件应对法》的修改,也与企业环境合规管理有关,也需予以关注。

在环境政策方面,2021年需关注碳达峰、碳中和的相关政策、立法。如重庆市已印发《重庆市规划环境影响评价技术指南-碳排放评价(试行)》《重庆市建设项目环境影响评价技术指南-碳排放评价(试行)》,其他省区市是否也会出台类似的文件是需要关注的。

对环境政策、立法的回顾与展望,我们希望可以做到既了解过去,也能预知未来;既了解风险,也能做到有效防范。

企业环境合规管理山高路远,路还很长,愿我们一起砥砺前行。