La Sentencia del Tribunal Supremo número 411/2018, de 14 de marzo, lejos de casar la Sentencia de la Sala territorial, confirma el criterio de la Administración que declaró la lesividad de la Resolución del Consejero de Vivienda y Obras Públicas por la que se aprobaban los criterios interpretativos de los límites retributivos del pliego de cláusulas administrativas particulares de una concesión de obra pública, en el sentido de, admitiendo un mayor gasto para la Administración, incrementar el beneficio económico del concesionario por encima de lo previsto.

En el marco del contrato de concesión de obra pública “desdoblamiento de carretera I-SA” y como consecuencia de la aparición de ciertas dudas en lo concerniente al alcance de las previsiones relativas a la retribución variable de la concesión (apartados 4º y 5º la cláusula 55 del pliego1 ), la Administración competente, de conformidad con lo establecido en el artículo 59 del texto refundido de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas2 (TRLCAP), vino a hacer uso de su facultad de interpretación contractual.

En ejercicio de la referida prerrogativa se dictó, por el Consejero de Vivienda y Obras Públicas, una Resolución de 1 de junio de 2011 mediante la que se aprueban los criterios interpretativos de los límites retributivos del Pliego de cláusulas administrativas particulares de “la Concesión de la obra pública desdoblamiento de la carretera Ibiza-San Antonio” en la que se fijó el criterio interpretativo que había de aplicarse a la cláusula controvertida3 , y que tenía por efecto un notable incremento de las retribuciones a pagar al concesionario – sin la debida previsión presupuestaria -.

Por ello la Administración inició un proceso de lesividad4, dictando Resolución5 que la declaró lesiva para el interés público por vulnerar la cláusula 26 del Pliego de Cláusulas Administrativas Particulares (PCAP), en relación al Plan Económico Financiero del Contrato, y la cláusula 30 del PCAP que regulaba la asunción de riesgos, y porque ello había producido una modificación de facto de la cláusula 55.5º del PCAP con la consiguiente quiebra del principio de igualdad en relación al resto de licitadores que se han visto privados de participar en la licitación de acuerdo con esas nuevas condiciones impuestas con su interpretación/modificación.

La sentencia del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Autónoma de las Islas Baleares (dictada el 7 de octubre de 2015 por la Sección primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo, recurso nº 152/2014) estimó el recurso contencioso administrativo interpuesto por Administración de la Comunidad Autónoma de las Islas Baleares y anuló la Resolución de la Consejería de Vivienda y Obras Públicas por no ser ajustada a derecho en lo relativo a la interpretación de no considerar como limitadores los valores absolutos de tráfico prevenidos en el estudio de viabilidad económico financiera, ni las anualidades presupuestarias prevenidas en el clausulado del pliego.

Las razones que determinaron la estimación del recurso y la anulación referida fueron, en esencia, las siguientes:

1. Las cláusulas particulares son ley entre las partes y deben cumplirse por éstas sin que la prerrogativa de interpretación contractual que se reconoce a la Administración la faculte para apartarse de tal postulado y mucho menos para, con ello, producir una vulneración del interés público6.

2. La interpretación efectuada por la Resolución de 2011 es contraria al principio de igualdad de trato que la Administración ha de dispensar a todos los licitadores, en tanto que esa interpretación supuso una modificación de facto de las cláusulas particulares que rigen el contrato concesional, produciendo unos efectos distintos de los establecidos en el contrato y los pliegos para el resto de licitantes, lo cual carece de total justificación.

Pues bien, recurrida en casación la STSJ referida, la Sentencia del Tribunal Supremo inadmite el primero de los motivos alegados y desestima los otros cuatro, por considerar que:

— La onerosidad del contrato no puede, como consecuencia de un criterio interpretativo erróneo de la Administración, hacerse efectiva de manera contraria a las previsiones del Pliego de Cláusulas Administrativas Particulares, con vulneración de sus estipulaciones, y con un claro efecto lesivo para el interés público representado por un menoscabo económico no previsto presupuestariamente y que la propia sentencia resalta cuando compara el precio máximo del contrato previsto en el Pliego y el que derivaría de la aplicación del criterio interpretativo, evidenciando un aumento del gasto sobre el precio de adjudicación del 20%.

— La sentencia de instancia NO vulnera los límites de las facultades revisoras, pues la lesividad declarada NO resulta contraria a la equidad, a la buena fe, al derecho de los particulares y a las leyes, ni menos aun produce una infracción del principio de confianza legítima pues la sentencia se limita a anular un acto administrativo de interpretación por considerarlo contrario al orden jurídico de la contratación y lesivo de los intereses públicos. Recuerda al respecto que el principio de confianza legítima no puede invocarse para mantener situaciones contrarias al ordenamiento jurídico. 

— No concurre una vulneración de los artículos 3.1, 1.281.2, 1282, 1.285, 1.286 y 1.288 del Código Civil, así como la jurisprudencia que los interpreta, en relación con las reglas de interpretación de los contratos; pues la interpretación del contrato administrativo debe hacerse la luz de la documentación contractual existente y en salvaguarda del interés público.

— No se consideran vulnerados los preceptos legales que regulan la práctica y valoración de la prueba, además de que la parte denuncia una valoración ilógica o arbitraria de la prueba porque no acoge su planteamiento pues no nos da razón cierta alguna sobre por qué las conclusiones alcanzadas en la sentencia impugnada merecen ese reproche.

En definitiva, el Tribunal Supremo no cuestiona la prerrogativa administrativa de interpretación de los contratos y de la documentación que los rige, sino que advierte que su ejercicio debe serlo de acuerdo con los objetivos pactados entre las partes y ordenados en los pliegos de cláusulas administrativas particulares; así como que esa facultad interpretativa que el ordenamiento jurídico residencia en el órgano de contratación, debe ejercerse siempre en salvaguarda del interés público y con observancia del principio de igualdad que debe presidir la contratación pública.