导言:

亿民赖此土,万物生斯壤。土壤作为生态系统的基本要素之一,是人类赖以生存的物质基础和不可或缺的宝贵资源。长期以来,我国土壤环境状况总体不容乐观,部分地区土壤污染较重,镉米、毒姜等食品安全事件以及江苏常州外国语学校“毒地”事件引发了公众对土壤污染问题的高度关注。为防治土壤污染,推进生态文明建设,扎实推进净土保卫战,打好污染防治攻坚战,出台土壤污染防治法是势当必施,也是正当其时。

2018年8月31日,十三届全国人大常委会第五次会议表决通过了《中华人民共和国土壤污染防治法》(下称“《土壤污染防治法》”),新出台的《土壤污染防治法》将自2019年1月1日起施行。这是我国首部规范土壤污染防治的专门法律,至此,我国土壤污染防治有法可依,“净土保卫战”正式纳入法治轨道。同时,这也标志着我国以环境保护法为统领的各环境要素污染防治法律体系业已正式建成。

纵观《土壤污染防治法》,共七章九十九条,在以预防为主、保护优先、风险管控、分类管理、污染担责、公众参与原则的基础上,明确了土壤污染防治规划、土壤污染风险管控标准、土壤污染状况普查和监测、土壤污染预防、保护、风险管控和修复等方面的基本制度和规则。总体来讲,新出台的《土壤污染防治法》亮点有很多,其中有六大亮点值得尤为关注。

  • 建立了土壤污染防治的基本管理制度

为有效开展土壤污染的预防、保护和修复,《土壤污染防治法》首先规定了土壤污染防治的基本管理制度,具体包括政府目标责任制和考核评价制度、土壤环境信息共享制度、土壤污染防治规划制度、土壤污染风险管控标准制度和土壤污染状况普查和监测制度等。

  • 政府目标责任制和考核评价制度

《土壤污染防治法》规定国家实行土壤污染防治目标责任制和考核评价制度,将土壤污染防治目标完成情况作为考核评价地方各级人民政府及其负责人、县级以上人民政府负有土壤污染防治监督管理职责的部门及其负责人的内容。[1]此外,《土壤污染防治法》还通过要求政府向人大报告土壤污染防治情况,以及规定约谈或行政处分等方式来强化对政府土壤污染防治不力的问责力度。[2]

  • 土壤环境信息共享制度

《土壤污染防治法》要求生态环境部会同有关部门建立土壤环境基础数据库,构建全国土壤环境信息平台,实行数据动态更新和信息共享。而具体应公开的信息内容包括重点控制的土壤有毒有害物质名录、土壤污染重点监管单位名录、建设用地土壤污染风险管控和修复名录、土壤污染状况和防治信息以及政府约谈整改情况等。

  • 土壤污染防治规划制度

《土壤污染防治法》要求县级以上人民政府将土壤污染防治工作纳入国民经济和社会发展规划、环境保护规划。此外,设区的市级以上地方人民政府生态环境主管部门应当会同有关部门,根据环境保护规划要求、土地用途、土壤污染状况普查和监测结果等,编制土壤污染防治规划,并报本级人民政府批准后公布实施。[3]

  • 土壤污染风险管控标准制度

《土壤污染防治法》明确要求生态环境部根据土壤污染状况、公众健康风险、生态风险和科学技术水平,并按照土地用途来制定国家土壤污染风险管控标准,建设土壤污染防治标准体系。同时,鉴于土壤污染具有地域性的特点,《土壤污染防治法》还赋予省级人民政府制定地方土壤污染风险管控标准的权力。[4]

  • 土壤污染状况普查和监测制度

《土壤污染防治法》规定至少每十年开展一次全国土壤污染状况普查。为了弥补普查时间跨度较大的不足,《土壤污染防治法》还规定了国务院有关部门、设区的市级以上地方人民政府可以根据本行业、本行政区域实际情况组织开展土壤污染状况详查。[5]对于监测,国家实行土壤污染状况监测制度,国务院生态环境主管部门负责制定土壤环境监测规范,统一规划国家土壤污染状况监测站(点)的设置。[6]而值得注意的是,《土壤污染防治法》特别规定了应当进行重点监测的农用地及建设用地的情形,以建设用地为例,对于曾经用于生产、使用、贮存、回收、处置有毒有害物质的;或曾用于固体废物堆放、填埋的;或曾发生过重大、特大污染事故的,相关部门会对其进行土壤污染情况的重点监测。[7]

  • 强化源头防治,坚持预防为主,保护优先

土壤污染与大气污染、水污染具有很大的不同,土壤污染具有隐蔽性、滞后性和累积性等特点,一旦土壤被污染,将很难恢复原状。鉴于土壤污染修复需要付出的成本更高、周期更长并且难度更大,因此土壤污染防治工作应以预防为主,保护优先。新出台的《土壤污染防治法》就着重强调了对土壤污染进行源头防治的预防和保护规则。

  • 对土壤污染的预防

在土壤污染预防方面,一方面,《土壤污染防治法》强化了企业源头预防的义务,规定生产、使用、贮存、运输、回收、处置、排放有毒有害物质的单位和个人,应当采取有效措施,防止有毒有害物��渗漏、流失、扬散,避免土壤受到污染。[8]另外,《土壤污染防治法》还强化了对矿产资源开发、污水集中处理、生活垃圾和固废处置企业以及农业投入品的管理,以从源头防治土壤污染。

另一方面,《土壤污染防治法》明确要求制定重点控制的土壤有毒有害物质名录和土壤污染重点监管单位名录,并强化了土壤污染重点监管单位的责任。根据《土壤污染防治法》第二十一条规定,土壤污染重点监管单位应当在排污许可证中载明以下义务:(1)严格控制有毒有害物质的排放,并按年度向生态环境主管部门报告排放情况;(2)建立土壤污染隐患排查制度,保证持续有效防止有毒有害物质渗漏、流失、扬散;(3)制定、实施自行监测方案,并将监测数据报生态环境主管部门。此外,土壤污染重点监管单位还应当对监测数据的真实性和准确性负责。对于需要拆除设施、设备或者建筑物、构筑物的土壤污染重点监管单位,应当制定包括应急措施在内的土壤污染防治工作方案,报地方人民政府生态环境、工业和信息化主管部门备案并实施。[9]

  • 对未污染土壤的保护

《土壤污染防治法》强调对未污染土壤的保护。其中,未污染的耕地、林地、草地和饮用水水源地以及国家公园等自然保护地是重点保护对象。此外,在对建设项目的监管方面,《土壤污染防治法》一方面要求可能造成土壤污染的建设项目依法进行环境影响评价。另一方面明确禁止在居民区和学校、医院、疗养院、养老院等单位周边新建、改建、扩建可能造成土壤污染的建设项目。

  • 强化土壤污染风险管控和修复

土壤污染风险管控和修复具体包括土壤污染状况调查和土壤污染风险评估、风险管控、修复、风险管控效果评估、修复效果评估、后期管理等活动。其中,对土壤污染进行风险管控是阻断土壤污染的重要途径,也是土壤污染防治工作的核心。国务院在2016年发印发《土壤污染防治行动计划》(下称“土十条”)时就提出了风险管控的要求,而新出台的《土壤污染防治法》也特别强化落实了土壤污染风险管控制度,并根据不同类型土地的特点,分别规定了对农用地和建设用地进行土壤污染风险管控和修复的不同制度和措施。

针对农用地,《土壤污染防治法》建立了分类管理制度,即按照土壤污染程度和相关标准,将农用地划分为优先保护类、安全利用类和严格管控类。针对不同种类的农用地,分别设置了不同的风险管控和修复措施。如对于列入严格管控类的农用地,各级人民政府及其有关部门应当鼓励采取调整种植结构、退耕还林还草、退耕还湿、轮作休耕、轮牧休牧等风险管控措施。[10]

对于建设用地,《土壤污染防治法》建立了土壤污染风险管控和修复名录制度,即由省级人民政府生态环境主管部门会同自然资源等主管部门将需要实施风险管控、修复的地块纳入建设用地土壤污染风险管控和修复名录,并根据风险管控、修复情况适时更新。对于列入建设用地土壤污染风险管控和修复名录的地块,不得作为住宅、公共管理与公共服务用地。[11]此外,《土壤污染防治法》还规定了土壤污染责任人对列入土壤污染风险管控和修复名录地块的风险防控和修复措施,以及修复工程的实施程序和修复中的污染防治要求。

  • 落实水土一体化防治

目前,我国地下水污染现状也十分严重,而土壤和地下水密不可分,相互影响,因此新出台的《土壤污染防治法》在规定土壤污染防治的同时有效地联动了对地下水的污染防治。根据《土壤污染防治法》规定,水土一体化防治主要体现在以下方面:

一是在土壤污染状况调查方面,规定超标地块的土壤污染状况调查报告及土壤污染风险评估报告应当包括地下水是否受到污染及地下水污染范围等内容。[12]

二是在农用地分类管理方面,针对存在土壤污染影响或者可能影响地下水、饮用水水源安全的安全利用类和严格管控类农用地,地方人民政府生态环境主管部门应当会同农业农村、林业草原等主管部门制定防治污染的方案,并采取相应的措施。[13]

三是在对列入建设用地土壤污染风险管控和修复名录中的地块,风险管控措施及修复方案中都要求包括对地下水污染防治的内容。并且,地方人民政府生态环境主管部门可以根据实际情况进行地下水污染状况进行监测。[14]

  • 强化污染者责任,追责有方向

预防、保护和风险管控都是土壤污染防治的重点工作,但是对于已经受到污染的土地,则需要通过修复来降低风险或危害。由于土壤污染具有隐蔽性和滞后性,一般情况下,土壤污染是多重因素造成的,也是一个长期积累的过程,往往很难进行责任的认定。因此对于土壤污染修复来说,最核心且最复杂的问题就是土壤污染修复责任主体的确定。新出台的《土壤污染防治法》在“谁污染,谁治理”基本原则的基础上,理顺了土壤污染风险管控和修复过程中相关主体的责任,强化了污染者责任,使得土壤污染防治追责更为明确。

《土壤污染防治法》第四十五条规定:“土壤污染责任人负有实施土壤污染风险管控和修复的义务。土壤污染责任人无法认定的,土地使用权人应当实施土壤污染风险管控和修复。地方人民政府及其有关部门可以根据实际情况组织实施土壤污染风险管控和修复。国家鼓励和支持有关当事人自愿实施土壤污染风险管控和修复。”

《土壤污染防治法》第四十七条规定:“土壤污染责任人变更的,由变更后承继其债权、债务的单位或者个人履行相关土壤污染风险管控和修复义务并承担相关费用。”

《土壤污染防治法》第六十八条规定:“土地使用权已经被地方人民政府收回,土壤污染责任人为原土地使用权人的,由地方人民政府组织实施土壤污染风险管控和修复。

根据上述规定,可以看出《土壤污染防治法》确立了土壤污染责任人、土地使用权人和政府顺序承担土壤污染防治责任的基本制度框架,并且明确了土壤污染责任人变更及土地收储情形下责任人确定的问题,在一定程度上避免了土壤污染因责任主体不明、追偿不到位导致修复不及时的情况。

但是对于土壤污染责任人的具体认定方法,《土壤污染防治法》中并没有明确规定,而是通过第四十八条规定,即“土壤污染责任人不明确或者存在争议的,农用地由地方人民政府农业农村、林业草原主管部门会同生态环境、自然资源主管部门认定,建设用地由地方人民政府生态环境主管部门会同自然资源主管部门认定。认定办法由国务院生态环境主管部门会同有关部门制定。”的形式授权生态环境部及有关部门出台配套办法来认定土壤污染责任人。因此,为了使得土壤污染责任人的认定更具有操作性,有关部门应当尽快制定《土壤污染防治法》的配套法规和相关标准。

  • 多渠道解决土壤污染防治资金问题

由于土壤污染治理经费数额巨大,单单依靠土壤污染责任人或仅靠国家财政支持对土壤污染进行修复困难较大,故而需要鼓励社会力量引入社会资本。《土壤污染防治法》就针对土壤污染防治经济措施,规定了多种渠道、多种方式来解决土壤污染资金问题。

首先,《土壤污染防治法》明确要求国家采取有利于土壤污染防治的财政、税收、价格、金融等经济政策和措施。[15]在具体落实上,各级人民政府应安排必要的资金用于土壤污染防治科学技术研发、土壤污染状况普查、监测、调查和土壤污染责任人认定、风险评估、风险管控、修复等活动以及土壤污染的突发事件的应急处置。[16]

其次,《土壤污染防治法》要求建立土壤污染防治基金制度。具体包括设立中央土壤污染防治专项资金和省级土壤污染防治基金两类基金。而基金的用途主要分为:(1)农用地土壤污染防治;(2)土壤污染责任人或者土地使用权人无法认定的土壤污染风险管控和修复;(3)政府规定的其他事项三种。而对于《土壤污染防治法》实施之前产生的,并且土壤污染责任人无法认定的污染地块,土地使用权人实际承担土壤污染风险管控和修复的,可以申请土壤污染防治基金,集中用于土壤污染风险管控和修复。[17]

再次,国家鼓励金融机构加大对土壤污染风险管控和修复项目的信贷投放,并且鼓励提倡社会各界为防治土壤污染捐赠财产,并依照法律、行政法规的规定,给予其税收优惠。[18]

结语

正如全国人大常委会法工委行政法室副主任张桂龙所说,依法保护土壤环境是保障人民群众“吃得放心、住得安心”的民生工程,而《土壤污染防治法》正是保障和实现人民群众吃得放心、住得安心的一部法律。[19]《土壤污染防治法》的出台及其众多亮点,不但填补了我国土壤污染防治法律的空白,进一步完善了环境保护法律体系,更有利于我国将土壤污染防治工作纳入法制化轨道,这对于遏制我国当前土壤环境恶化的趋势,推进生态文明建设,实现绿水青山、建设美丽中国来说具有重要的意义。