随着我国生态文明建设的不断推进,我国环境法律体系也越来越完善,司法手段逐渐成为解决环境污染纠纷的重要途径。目前,针对环境污染事件,我国存在社会组织提起环境民事公益诉讼、检察机关提起环境公益诉讼以及生态环境损害赔偿诉讼三种制度,其中检察机关提起的环境公益诉讼包括环境民事公益诉讼和环境行政公益诉讼。这三个制度之间彼此既有联系又有区别,共同构成我国环境法律体系的重要内容。

制度基础简介

1. 社会组织提起环境民事公益诉讼

我国的环境公益诉讼制度最早起步于2012年修正的《中华人民共和国民事诉讼法(2012修正)》(“《民事诉讼法(2012修正)》”)第五十五条规定,即对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为,法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。该条规定从立法上确立了社会组织提起环境民事公益诉讼制度,但是该条规定对提起诉讼的主体资格进行了列举式限制,并且规定的过于宽泛笼统,实践操作性较差。

考虑到上述因素,2014年4月全国人大常委会通过修订《中华人民共和国环境保护法(2014修订)》(“《环境保护法(2014修订)》”)进一步完善了社会组织提起环境公益诉讼的制度。根据《环境保护法(2014修订)》第五十八条规定,对污染环境、破坏生态,损害社会公共利益的行为,符合下列条件的社会组织可以向人民法院提起诉讼:(1) 依法在设区的市级以上人民政府民政部门登记;(2)专门从事环境保护公益活动连续五年以上且无违法记录。相比《民事诉讼法(2012修正)》中关于环境公益诉讼的规定,《环境保护法(2014修订)》扩大了环境公益诉讼的适用范围,并细化了环境公益诉讼的适格主体。

此外最高人民法院于2015年1月发布了《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》(法释〔2015〕1号,“《解释》”),进一步明确了社会组织提起环境民事公益诉讼的主体资格、环境公益诉讼的适用范围以及人民法院审理环境民事公益诉讼案件的相关程序等。

2. 检察机关提起环境公益诉讼

2015年7月,第十二届全国人大常委会通过决定,授权最高人民检察院在13个省、自治区、直辖市开展公益诉讼试点。2017年6月,第十二届全国人大常委会通过了关于修改《中华人民共和国民事诉讼法》和《中华人民共和国行政诉讼法》的决定,增加了检察机关可以提起民事公益诉讼和行政公益诉讼的规定,标志着我国检察机关提起公益诉讼制度的正式确立,而对于破坏生态环境和资源保护领域的损害社会公共利益的行为,检察机关可以提起环境公益诉讼。

根据修改后的《中华人民共和国民事诉讼法(2017修正)》(“《民事诉讼法(2017修正)》”)第五十五条规定,人民检察院在履行职责中如果发现破坏生态环境和资源保护、食品药品安全领域侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为,在没有法律规定的机关和组织起诉,或者法律规定的机关和组织不起诉的情况下,人民检察院可以向人民法院提起诉讼。

根据修改后的《中华人民共和国行政诉讼法(2017修正)》(“《行政诉讼法(2017修正)》”)第二十五条规定,人民检察院在履行职责中如果发现生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等领域负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为,致使国家利益或者社会公共利益受到侵害的,应当向行政机关提出检察建议,督促其依法履行职责。行政机关不依法履行职责的,人民检察院依法向人民法院提起诉讼。

3. 生态环境损害赔偿诉讼

生态环境损害赔偿诉讼是我国生态环境损害赔偿制度改革的重要组成部分,不同于社会组织和检察机关提起的环境公益诉讼制度在我国有法律规定基础,目前我国只是在政策层面要求在全国范围内试行生态环境损害赔偿制度,还未上升为法律规定。

2015 年11 月,中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《生态环境损害赔偿制度改革试点方案》(“《试点方案》”),在吉林、山东、江苏、湖南、重庆、贵州、云南7个省(市)部署开展生态环境损害赔偿制度改革试点工作,取得了明显的成效。为进一步在全国范围内加快构建生态环境损害赔偿制度,在总结各地区改革试点实践经验的基础上,中共办和国办于2017年12月17日印发了《生态环境损害赔偿制度改革方案》(“《改革方案》”),要求自2018年1月1日起,在全国试行生态环境损害赔偿制度。

根据《改革方案》规定,国务院授权省级、市地级政府(包括直辖市所辖的区县级政府)作为本行政区域内的生态环境损害赔偿权利人。生态环境损害发生后,赔偿权利人应当组织开展生态环境损害调查、鉴定评估、修复方案编制等工作,主动与赔偿义务人磋商。如果磋商未达成一致,赔偿权利人可依法提起生态环境损害赔偿诉讼。

不同主体提起环境公益诉讼与生态环境损害赔偿诉讼的联系

1. 诉讼宗旨都是为了保护生态环境等社会公共利益

社会组织提起的环境民事公益诉讼针对的是污染环境、破坏生态,损害社会公共利益的行为,旨在通过对损害社会公共利益的民事主体进行民事制裁来对受损的公共利益或者被破坏的环境进行救济或修复,从而保护生态环境等社会公共利益。

检察机关提起的环境民事公益诉讼与社会组织提起的环境公益诉讼具有相同的目的,只是在威慑力上有所增加。而检察机关提起的环境行政公益诉讼主要是通过对行政机关所作出的行政行为进行法律监督和约束,从而保障和促使行政机关依法行使权力,最终防止国家利益和社会公共利益受损。

而生态环境损害赔偿诉讼则是通过督促省级、市地级政府与赔偿义务人进行磋商以及提起诉讼来对已经发生损害的生态环境进���修复,宗旨也是为了保护生态环境等社会公共利益。

综上,虽然不同主体提起的环境公益诉讼与生态环境损害赔偿诉讼的侧重点不同,但是诉讼宗旨和最终目的都是为了保护生态环境等社会公共利益。

2. 诉讼效力都具有广泛的影响力

无论是社会组织与检察机关提起的环境公益诉讼,还是生态环境损害赔偿诉讼,三类诉讼的效力都具有广泛的影响力。普通的诉讼判决只是对诉讼当事人发生法律效力,但是不同主体提起的环境公益诉讼与生态环境损害赔偿诉讼都涉及到生态环境等社会公共利益,判决的影响力较为广泛,不仅对当事人发生效力而且还可能会对其他具有原告资格的不特定多数人具有影响力。

3. 都将个人排除在起诉主体之外

无论是在我国起步最早的社会组织提起的环境公益诉讼制度,还是检察机关提起的环境公益诉讼或者是生态环境损害赔偿诉讼,在原告主体资格上都未将我国公民个人纳入起诉主体之内。

4. 适用范围部分重合

根据《民事诉讼法2012修正)》、《环境保护法(2014修订)》以及最高院《解释》中对环境公益诉讼适用范围规定,目前我国社会组织提起的环境民事公益诉讼适用于已经损害社会公共利益或者具有损害社会公共利益重大风险的污染环境、破坏生态的行为。

根据《民事诉讼法(2017修正)》五十五条规定,检察机关提起的环境民事公益诉讼适用于破坏生态环境和资源保护、食品药品安全领域侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为。

根据《行政诉讼法(2017修正)》第二十五条规定,检察机关提起的环境行政公益诉讼适用于负有监督管理职责的行政机关在生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等领域因为违法行使职权或者不作为,致使国家利益或者社会公共利益受到侵害的行政行为。

根据《改革方案》规定,生态环境损害赔偿诉讼适用于生态环境损害案件,即造成大气、地表水、地下水、土壤、森林等环境要素和植物、动物、微生物等生物要素的不利改变,以及前述要素构成的生态系统功能退化的污染环境、破坏生态的行为。对于发生较大及以上突发环境事件的;在国家和省级主体功能区规划中划定的重点生态功能区、禁止开发区发生环境污染、生态破坏事件的;或者发生其他严重影响生态环境后果的情形,需要追究生态环境损害赔偿责任。

综上,社会组织提起的环境民事公益诉讼、检察机关提起的环境民事公益诉讼以及生态环境损害赔偿诉讼的适用范围大体上是相互包含或者重合的,都是适用于损害社会公共利益的污染环境或者破坏生态的民事主体行为,这也是为什么对于同一环境公益诉讼案件,在中国会有不同主体提起诉讼而产生竞合的原因。

不同主体提起环境公益诉讼与生态环境损害赔偿诉讼的区别

1. 原告主体不同

社会组织提起环境民事公益诉讼的原告主体是依法在设区的市级以上人民政府民政部门登记,并且专门从事环境保护公益活动连续五年以上且无违法记录的社会组织;检察机关提起环境公益诉讼的原告主体则是检察机关;生态环境损害赔偿诉讼的原告主体是省级、市地级政府(包括直辖市所辖的区县级政府)以及其指定的部门或机构。

2. 被告主体不完全相同

社会组织提起环境民事公益诉讼的被告主体是污染环境、破坏生态,损害社会公共利益的民事主体;生态环境损害赔偿诉讼的被告主体是赔偿义务人,即违反法律法规,造成生态环境损害的单位或个人,但是各地区可根据需要扩大生态环境损害赔偿义务人范围,并提出相关立法建议;检察机关提起环境民事公益诉讼的被告主体与社会组织提起民事公益诉讼相同,但检察机关提起环境行政公益针对的是负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为,致使国家利益或者社会公共利益受到侵害的行政行为,因此检察机关提起环境行政公益诉讼的被告主体是行政机关。

综上,社会组织提起环境民事公益诉讼、检察机关提起环境民事公益诉讼以及生态环境损害赔偿诉讼的被告主体本质上是相同的,都是针对造成我国环境污染或者生态环境损害的民事主体,但是检察机关提起的环境行政公益诉讼的被告主体则是违法行使职权或者不作为的行政机关。

3. 适用范围不完全相同

同前述,社会组织提起的环境公益诉讼、检察机关提起的环境民事公益诉讼以及生态环境损害赔偿诉讼的适用范围大体上是相互包含或者重合的,都是适用于损害社会公共利益的污染环境或者破坏生态的民事主体行为。而检察机关提起的行政公益诉讼的适用范围只是适用于负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为,致使国家利益或者社会公共利益受到侵害的行政行为。

4. 起诉时间和条件不同

根据《解释》第一条规定,针对已经损害社会公共利益或者具有损害社会公共利益重大风险的污染环境、破坏生态的行为,社会组织可以提起环境公益诉讼。因此在起诉时间上,社会组织既可以在损害发生前,也可以在损害发生后提起环境公益诉讼。在起诉条件上,社会组织可以在已经发生社会公共利益损害的条件下,或者虽然损害还没有发生,但是对于具有重大损害社会公共利益风险的行为提起环境公益诉讼。

根据《改革方案》规定,首先,生态环境损害赔偿诉讼在时间上要开始于生态环境损害发生之后。其次,生态环境损害赔偿诉讼具有磋商的前置程序,即在生态环境损害发生之后,赔偿权利人应当组织开展生态环境损害调查、鉴定评估、修复方案编制等工作,并根据生态环境损害鉴定评估报告首先与赔偿义务人进行磋商以达成赔偿协议,只有在双方就生态环境损害赔偿进行磋商而未达成一致的情况下,赔偿权利人及其指定的部门或机构才有权提起生态环境损害赔偿民事诉讼。

对于检察机关提起的环境民事公益诉讼,检察机关在履行职责中发现损害社会公共利益的行为后,只有在没有法律规定的机关和组织起诉,或者法律规定的机关和组织不起诉的情况下,检察机关才可以向人民法院提起诉讼。

对于检察机关提起的环境行政公益诉讼,检察机关在发现损害社会公共利益的行为后,首先应当向行政机关提出检察建议,督促其提起民事公益诉讼、依法履行职责。只有在行政机关不依法履行职责的的条件下,检察机关才应依法向人民法院提起诉讼。

综上,检察机关提起的环境行政公益诉讼和生态环境损害赔偿诉讼都需要履行诉前程序,只有在经过诉前程序,并符合特定的条件才可以提起诉讼;而社会组织提起的环境公益诉讼不具有诉前程序,符合法定条件的社会组织可以在损害发生前或者损害发生后针对具有重大损害社会公共利益风险的行为或者损害社会公共利益的行为提起环境公益诉讼。

5. 诉讼请求不同

社会组织提起的环境民事公益诉讼和检察机关提起的环境民事公益诉讼中,由于被告都是造成环境污染或者生态环境损害的民事主体,因此诉讼请求也比较类似,一般都是要求被告停止侵害、消除危险、恢复原状、赔偿生态环境修复费用和损失、公开赔礼道歉以及支付律师费和诉讼费等主张。

对于检察机关提起的环境行政公益诉讼,由于其针对的是行政机关未依法行使职权或者不作为,致使国家利益或者社会公共利益受到侵害的行政行为,因此检察机关的诉讼请求一般都是要求行政机关依法履行职责。

在生态环境损害赔偿诉讼中,从目前我国生态环境损害赔偿诉讼的实践案例来看,虽然省级、市地级政府作为赔偿权利人的最终目的还是为了修复受损的生态环境,但是考虑到生态环境损害赔偿诉讼是赔偿权利人与赔偿义务人在诉前磋商程序中针对修复以及责任承担等一系列问题没有达成一致才提起的诉讼,因此赔偿权利人在生态环境损害赔偿诉讼中对被告的诉讼请求主要集中在让被告支付生态损害修复费用和律师费及诉讼费用,从而来进行替代修复。

6. 实现目的手段不同

虽然不同主体提起的环境公益诉讼和生态环境损害赔偿诉讼的最终目的都是为了防止生态环境等国家利益和社会公共利益受损,但是三种诉讼制度的侧重点,即实现目的的手段是不同的。

社会组织提起公益诉讼侧重于通过对损害社会公共利益的民事主体进行民事制裁,并对受损全体或者被破坏的环境进行救济或修复来实现最终目的;生态环境损害赔偿诉讼侧重于通过督促省级、市地级政府与赔偿义务人进行磋商以及提起诉讼来对已经发生的生态环境损害进行修复;检察机关提起环境公益诉讼则侧重于通过对行政机关所作出的行政行为进行法律监督和约束来保障和促使行政机关依法行使权力,从而防止国家利益和社会公共利益受损。

结语

综上,不同主体提起的环境公益诉讼与生态环境损害赔偿诉讼之间既有紧密的联系,又有显著的区别,都是我国环境公益诉讼法律体系中的重要内容。由于三种诉讼案件在范围上有所重合,目前我国存在着不同主体针对同一案件提起环境公益诉讼或者生态环境损害赔偿诉讼的情况,考虑到不同的主体起诉会触发不同的诉讼机制,从而使纠纷进入不同的化解轨道,因此如何在法律层面上、技术规范上以及审判程序上有效衔接不同主体提起的环境公益诉讼制度和生态环境损害赔偿制度,这是我国目前亟待解决的重要问题,也是我国生态环境损害赔偿制度改革中的重要内容。