《中华人民共和国环境保护税法》(草案)(“草案二次审议稿”)既是落实党的十八届三中全会提出的“推动环境保护费改税”改革任务的立法,同时也是《立法法》修订后落实税收法定原则制定的第一部税收法律,意义重大。

草案二次审议稿与“征求意见稿”相比,已将第一次审议时常委会组成人员以及各方面提出的意见、建议如危险废物是否应纳入环保税的征税范围问题、税率上浮仅需向国务院备案是否违反了税收法定原则问题、对地方政府的授权是否具有法律依据问题等均予以了充分的采纳和吸收。

此次提请常委会审议的草案二次审议稿条文内容已基本完善,各项制度已基本可行,已具备出台条件。

对草案二次审议稿的进一步修改、完善提几点建议。

一、关于向污水集中处理场所排放污水不缴纳环境保护税以及依法设立的城镇污水集中处理场所未超过国家或地方规定的排放标准不缴纳环境保护税的问题

草案二次审议稿第四条规定,企业事业单位和其他生产经营者向依法设立的污水集中处理场所排放应税污染物的,不属于直接向环境排放污染物,不缴纳相应污染物的环境保护税。第五条规定,依法设立的城镇污水集中处理场所超过国家和地方规定的排放标准向环境排放应税污染物的,应当缴纳环境保护税。

从这两条的规定来看,一是企事业单位和其他生产经营者只要向依法设立的污水集中处理场所排放应税污染物的,就不需缴纳环境保护税;二是依法设立的城镇污水集中处理场所在达标排放的情况下也不需缴纳环境保护税。

征收环境保护税是对排污收费制度的改革,是将政府的行政收费制度改革为更具约束性的法定税收制度,但其基础仍是“排污者付费”原则。

对工业水污染的防治,各级地方政府的主要措施之一是引导污染企业入园,同时加强工业集聚区、工业园区的污水集中处理厂的建设。目前,排污企业以及污水处理厂作为排污单位均需缴纳排污费,但如果依照草案二次审议稿的规定,企业只要将污水排入工业园区的污水处理厂就不需要缴纳环境保护税,而工业园区的污水处理厂只要达标排放就不需要缴纳环境保护税,就会造成“排污者付费”的落空,这显然与“费改税”的改革目的相违背。因此,建议对草案二次审议稿第四条、第五条作出进一步的修改、完善,从而使“费改税”制度得到落实而非落空。

二、关于环境保护主管部门与税务机关建立涉税平台共享机制、定期交换信息以及纳税人自行申报环境保护税的问题

草案二次审议稿第十五条规定,环境保护主管部门和税务机关应当建立涉税信息共享平台和机制。环境保护主管部门应当将排污单位的排污许可、污染物排放数据、环境违法和受行政处罚情况等环境保护相关信息定期交送税务机关。税务机关应当将纳税人的纳税申报、税款入库、减免税额、欠缴税款以及风险疑点等环境保护税涉税信息,定期交送环境保护主管部门。

草案二次审议稿第十八条规定,环境保护税按月计算,按季申报缴纳。纳税人申报缴纳时,应当向税务机关报送所排放应税污染物的种类、数量,大气污染物、水污染物的浓度值,以及税务机关根据实际需要要求纳税人报送的其他纳税资料。

2016年11月21日国务院发布了《控制污染物排放许可制实施方案》(“实施方案”),这是针对固定污染源管理的重大环境管理制度改革。改革内容包括:“排污许可制衔接环境影响评价管理制度,融合总量控制制度,为排污收费、环境统计、排污权交易等工作提供统一的污染物排放数据” ;“排污许可证是企事业单位在生产运营期接受环境监管和环境保护部门实施监管的主要法律文书。企事业单位依法申领排污许可证,按证排污,自证守法”;“到 2020年,完成覆盖所有固定污染源的排污许可证核发工作,全国排污许可证管理信息平台有效运转”。

环保税是基于“推动环境保护费改税”而推出的,其基础是企业的排污行为以及对企业排污行为进行管理的排污许可制度。因此,无论是涉税信息平台的建设,还是涉税信息的交换、共享,以及纳税人的税务申报内容等,均应与现在正在进行的排污许可制度改革相衔接、统一。基于此,建议对草案二次审议稿第十五条、第十八条相关内容作出相应的修改、调整,并充分考虑以下内容的一致性:

1、环境保护主管部门与税务部门关于涉税信息平台的建设时间、建设内容应与2020年应建成并有效运转的排污许可证管理信息平台保持同步及一致;

2、环境保护部门交送税务机关的相关信息、税务机关交送环境保护主管部门的涉税信息应与排污许可证管理信息平台上发布的行政执法监管信息保持一致;

另外,既然是来自同一管理信息平台的信息,环境保护主管部门与税务机关之间是否还需要互相交送相关信息也需要进一步研究斟酌。

3、纳税人自行申报环境保护税的内容、申报的时间应与其在排污许可证管理信息平台上公开的信息、公开的时间保持一致。

三、关于税务机关将纳税人的纳税申报数据资料与环境保护部门交送的相关数据资料进行比对以及税务机关发现纳税人申报数据资料异常时提请环境保护主管部门进行复核的问题

草案二次审议稿第二十条规定,税务机关应当将纳税人的纳税申报数据资料与环境保护主管部门交送的相关数据资料进行比对。

从排污许可制度“一证式”改革的内容来看,企业的排污信息应全部记载于企业的排污许可证上,企业排污许可证的相关信息应在排污证管理信息平台上公开,环境保护主管部门的环境行政执法信息也应在该平台上公开。据此,排污许可制度改革后,所有与企业排污相关的信息均应在排污许可证管理信息平台上公开,需取得相关信息的,也应从该管理信息平台上获取。因此,纳税人的纳税申报数据资料应与其在排污许可证管理信息平台上的数据资料一致。在此情况下,税务机关可以直接将纳税人的纳税申报数据资料与排污许可证管理信息平台上的数据资料进行比对,而无需再与环境保护主管机关交送的相关数据资料进行比对。因此,建议对该条第一款作出修改。

草案二次审议稿第二十条还规定,税务机关发现纳税人的纳税申报数据资料异常的,可以提请环境保护主管部门进行复核,税务机关应当按照环境保护主管部门复核的数据资料调整纳税人的应纳税额。

这项规定涉及税务和环保两个部门,税务部门对纳税人应纳税额的调整有可能导致行政复议以及行政诉讼,在此情况下,需对受理行政复议的范围以及受理行政复议的机关作出明确规定,因此,建议对该条第二款作出进一步的修改、完善。

四、关于环境保护税的收入使用问题

环保税的基础是费改税,现排污费的使用是“专款专用”,费改税后,环保税的收入使用仍应明确“专款专用”用于污染治理。草案二次审议稿没有规定环保税收入使用问题,建议作出进一步补充规定。

五、关于环境保护税征收及使用信息公开的问题

环保法规定,县级以上人民政府环境保护主管部门和其他负有环境保护监督管理职责的部门,应当依法公开环境质量、环境监测、突发环境事件以及环境行政许可、行政处罚、排污费的征收和使用情况等信息。根据环保法的规定,排污费的征收和使用情况属于地方政府法定应公开的环境信息内容。

环保法并规定,县级以上人民政府应当每年向本级人民代表大会或者人民代表大会常务委员会报告环境状况和环境保护目标完成情况。即,费改税后,县级以上人民政府向本级人大报告环境状况的内容应包括环保税的征收以及使用情况。

基于以上,环保税的征收以及使用情况也应属于县级以上人民政府法定应予公开的环境信息。因此,建议草案二次审议稿增加补充这方面的规定。

编者按:本文同步发表于金杜中国法律博客(Chinalawinsight.com)