Als een bestuursorgaan een beleidsregel vaststelt, moet deze zich ook aan dat beleid houden. Er is niet snel sprake van bijzondere omstandigheden die afwijking van een beleidsregel rechtvaardigt. Dat is zeker het geval bij de verdeling van zogenaamde “schaarse publieke rechten”. Dit blijkt uit een uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 21 mei 2014 (ECLI:NL:RVS:2014:1820).

Het draait in deze uitspraak om een standplaatsvergunning voor een bloemenkiosk in Haarlem. Op grond van de APV Haarlem is het verboden om zonder vergunning een standplaats in te nemen. Ter uitvoering hiervan heeft het college in 2010 (nieuwe) beleidsregels vastgesteld. In dit beleid is een maximum gesteld aan het aantal vergunningen dat (per wijk) kan worden verleend. Door dit vergunningenplafond ontstaat een vorm van schaarste, waarbij er potentieel meer aanvragers zijn dan beschikbare vergunningen. Tot 2010 hanteerde het college een wachtlijst om vrijgekomen vergunningen te verlenen. In het Standplaatsenbeleid 2010 wordt echter gekozen voor een nieuw verdeelsysteem, namelijk loting. In het beleid (dat is te vinden op de website van de gemeente Haarlem) staat: “Vrijgekomen vergunningen worden niet meer via een wachtlijst afgegeven doch breed gecommuniceerd, te weten zowel via een advertentie in een huis – aan – huis krant als op de website. Liefhebbers voor de standplaats kunnen zich inschrijven voor vrijkomende standplaatsen. Via loting worden de standplaatsen toegewezen.”

In dit geval wijkt het college echter af van de beleidsregel. Er vindt geen algemene bekendmaking plaats en ook geen loting. Volgens het college is sprake van een bijzondere omstandigheid die rechtvaardigt dat wordt afgeweken van het beleid, omdat de door Joost Swarte ontworpen kiosk behouden moet blijven en dat daarvoor privaatrechtelijke overdracht van de kiosk noodzakelijk is.

Op grond van artikel 4:84 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) moet een bestuursorgaan overeenkomstig zijn beleidsregels te handelen, tenzij dat voor een of meer belanghebbenden gevolgen zou hebben die wegens bijzondere omstandigheden onevenredig zijn in verhouding tot de met de beleidsregels te dienen doelen.

De Afdeling oordeelt, mijns inziens geheel terecht, dat in dit geval geen sprake is van een bijzondere omstandigheid: “Uit hetgeen het college als bijzondere omstandigheden aanvoert, vloeit niet voort dat zou moeten worden afgeweken van het beleid, waar dit voorschrijft dat het vrijkomen van een standplaats bekend wordt gemaakt, opdat geïnteresseerden de gelegenheid krijgen hun belangstelling voor de standplaats kenbaar te maken. Dat het college eraan hecht dat de kiosk wordt overgenomen door een opvolgend vergunninghouder, staat aan naleving van de in het beleid voorgeschreven publicatie niet in de weg.”

Het doel van een beleidsregel is om vast te leggen hoe een bestuursorgaan zijn bevoegdheid zal uitoefenen. Een beleidsregel draagt daarmee bij aan de rechtszekerheid. Burgers zullen er in beginsel op mogen vertrouwen dat een bestuursorgaan overeenkomstig zijn beleid zal handelen. Zo ook in dit geval: in 2010 zijn de wachtlijsten komen te vervallen en is aan ondernemers gecommuniceerd dat vrijgekomen standplaatsvergunningen breed zullen worden gecommuniceerd en vervolgens zullen worden verloot. Hiermee werd juist beoogd om eenieder een gelijke kans te geven om in aanmerking te komen voor een standplaatsvergunning en niet alleen degene die een bestaande kiosk overkoopt.

Uit deze uitspraak blijkt dat als in een beleidsregel wordt vastgelegd hoe “schaarse vergunningen” worden verdeeld (in casu door een bekendmaking, gevolgd door een loting) in beginsel niet van deze verdeelregels kan worden afgeweken.

Het is dan ook van groot belang dat de vaststelling van dit soort beleidsregels zorgvuldig geschiedt, bijvoorbeeld door een goede inventarisatie van de feiten en een gelegenheid tot inspraak op de ontwerp-regels.

De Afdeling draagt het college op om een nieuwe beslissing op het bezwaarschrift te nemen. Ik ben benieuwd wat het college gaat doen. Het college lijkt drie opties te hebben, namelijk (i) in het besluit beter te motiveren waarom afgeweken kon worden van de beleidsregel (maar dat lijkt mij niet eenvoudig), (ii) alsnog overeenkomstig het beleid te handelen door een algemene bekendmaking en loting te organiseren en/of (iii) (voor toekomstige gevallen) de beleidsregel aan te passen.

Over deze uitspraak zal binnenkort tevens een annotatie van mij verschijnen in de AB.