2017年3月1日,《北京市行政执法机关移送涉嫌犯罪案件工作办法》(北京市人民政府令第274号,以下简称《办法》)开始施行,旨在解决目前行政执法与刑事司法衔接(下称“两法衔接”)工作中存在的衔接不畅等问题,完善细化案件移送标准和程序,推动行政处罚和刑事处罚的无缝对接。

实际上,两法衔接并非最近才出现的新鲜事物,早在2001年国务院就已出台《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》(国务院令[2001]第310号),要求行政执法机关在执法过程中,发现违法案件涉嫌犯罪,依法需要追究刑事责任的,必须向公安机关移送。在随后的实践中,多个国务院部门、省市在不同的业务领域或地区进行了有益的尝试,并制定了很多细化执行文件。本文在《办法》具体内容的基础上,结合我们接触较多的税务领域两法衔接实例,对两法衔接的特点及趋势作一简要分析。

两法衔接的主要规定

两法衔接的主要方式

1.行政机关向公安机关移送涉嫌犯罪案件

行政机关在实施行政检查或者案件调查过程中,发现违法事实涉及的金额、情节、造成的后果等根据相关规定涉嫌犯罪,依法需要追究刑事责任的,应当向公安机关移送。具体移送程序、时限、步骤等内容在两法衔接的一系列规定中均有细致的规定。值得注意的是,多数规定对于移送涉嫌犯罪案件的时限规定是比较严格的,以国务院令[2001]第310号文件的规定为例,负责人批准移送后,行政机关向公安机关移送案件的时限会以小时为单位计算(24小时内);公安机关则应自接受移送3日内,对案件进行审查。

2.行政机关与司法机关双向协助

首先是公安机关对于行政机关查处案件的协助,在某些规定中也表述为“提前介入”,如高检会[2006]2号文件中明确“对有证据表明可能涉嫌犯罪的行为人可能逃匿或者销毁证据,需要公安机关参与、配合的,行政执法机关可以商请公安机关提前介入,公安机关可以派员介入”;而《办法》中甚至将协助的范围扩大至“必须采取侦查手段才能获取涉嫌犯罪证据”的情形,使司法机关给行政机关提供的助力进一步加大。

其次是行政机关向司法机关提供的协助,中办发[2011]8号文件中提及,“公安机关立案后依法提请行政执法机关作出检验、鉴定、认定等协助的,行政执法机关应当予以协助”;《办法》作了进一步拓展,“公安机关、人民检察院查办刑事案件或者人民法院审理刑事案件过程中,需要行政执法机关予以协助的,行政执法机关应当予以协助”。

3.行政机关就特殊类别案件的移送

如执法过程中,发现违反海关监管规定的涉嫌走私犯罪案件,将案件移送海关走私犯罪侦查机关;发现贪污贿赂、国家工作人员渎职等违法行为,涉嫌构成犯罪的,将案件移送人民检察院。

两法衔接中比较受关注的问题

1.两个领域证据证明标准及证据转化问题

鉴于行政执法取证手段单一、执法权限有限、查证力度不足等因素的限制,行政执法案件证据的证明标准往往低于刑事案件证据;刑事司法案件中取得的证据,由于有更为严格的程序、要求进行衡量,往往可以供对应的行政执法案件使用(需经特定的转化程序),反之,行政执法中取得的证据未必能够达到刑事案件的要求。这也使得行政案件成立而刑事案件不成立的出现存在客观上的可能。

同时,行政执法与刑事司法发生交集时,或多或少会牵扯到证据转化的问题。这里的证据转化,是指刑事司法程序中采取一定手段,将行政执法程序中已有的证据转化为符合刑事司法程序要求的证据;少数案件也会发生刑事司法证据向行政执法证据的转化。如前所述,行政执法与刑事司法证明标准的不同,导致了两种程序下对于证据采集的严格程度存在差异,因此,使用过多的证据转化或对于证据转化过于依赖时,有可能导致刑事案件中证据对于事实的证明不够充分。

2.案件时限的总体控制

日前比较典型的一个判例中(具体可见(2017)豫13行终18号判决书),税务机关于2003年3月向公安机关移送案件;公安机关于2003年7月决定立案侦查,并于2016年1月作出终止侦查决定书,写明“现有卷中没有证据证实犯罪嫌疑人实施了偷税行为”。如此长的时间跨度下,涉案人员各项权利很可能得不到应有的保障,容易引发更大争议。如前所述,两法衔接程序本身对于时限的规定是较为明确的,国务院令[2001]第310号文件对时限的规定,基本采用了24小时内、3日内的表述,如果能够得到严格执行,案件移送工作的整体时限应能得到很好的控制。

3.相同违法事实认定标准是否统一

行政执法与刑事司法本属于相对独立的领域,由于两法衔接这一桥梁与纽带的存在,使得涉及案件在处理上有了一定的延续和承接。这种延续看似形式化,而一旦出现相同违法事实认定标准不一致的情形,质疑之声会无限放大。如税务争议领域讨论较多的以下问题:1)偷税是否应具有主观故意。尽管国家税务总局已在多个文件中,体现出判定偷税应证明存在主观故意的观点,但实践中仍有部分税务执法人员倾向于只要纳税人税务处理方式与税法规定不一致造成少缴税款即应认定为偷税,而无需考虑主观故意,而刑法逃税罪的构成要件中主观方面是故意,在此差异前提下,可能出现税务机关认定为偷税,而司法机关因不存在主观故意不认定为逃税罪的情况,必将带来对于行政执法的严重质疑;2)虚开发票是否要以骗取税款为目的。《发票管理办法》对于虚开发票行为的表述完全没有涉及行为目的,税务执法实践中也基本不考虑虚开发票的目的,而司法领域中传出很多声音,认为虚开发票犯罪的认定应以骗取税款为目的,并且出现了较有代表性的审判案例(如(2001)闽刑终字第391号案件)。

税务领域两法衔接工作的趋势

  • 税务机关与公安机关之间的联络不断加强。中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《深化国税、地税征管体制改革方案》明确提出,“司法部门要依法支持税务部门工作,确保税法得到严格实施。公安部门要加强涉税犯罪案件查处的力量,健全公安部派驻税务总局联络机制”。作为落实措施之一,2016年5月,公安部驻税务总局联络办成立,警税协作防范和打击涉税违法犯罪进入了一个新的阶段。随后,多个地区的公安机关、税务机关也以类似的方式加强了彼此间的联络。
  • 针对特殊案件采取联合行动、专项行动。比较常见的是税务机关与公安机关联合开展的打击发票违法行动、与海关联合开展的打击骗取出口退税行动等,在联合行动中,涉嫌犯罪案件的移送会更加迅速和顺畅。
  • 通过数据分析排查涉税犯罪线索。税务机关近年不断完善税收风险管理,利用海量申报数据筛选风险信息,组织检查核实,在此过程中梳理虚开、偷税等涉税犯罪线索,确定涉嫌刑事犯罪后进行移送。
  • 相关制度将进一步完善。税务总局《“十三五”时期税务系统全面推进依法治税工作规划》对未来几年的依法治税工作进行了规划,其中“健全税务行政执法与刑事司法衔接机制,完善信息共享、案情通报、案件移送制度”等内容,增加了对于两法衔接制度进一步完善的预期。

两法衔接工作中暗含风险

两法衔接工作中移送的对象是涉嫌犯罪案件,移送会使被查对象面临刑事风险,而就移送程序本身,行政机关与公安机关同样面临执法风险,这其中尤以行政机关风险更为突出,具体有以下几个方面:

  • 未按规定移送可能面临行政责任。国务院令[2001]第310号明确规定了行政机关逾期不移送案件的责任,正职负责人(或者主持工作的负责人)、直接负责的主管人员和其他直接责任人员都有可能面临记过以上的行政处分。
  • 未按规定移送可能面临刑事责任。《刑法》第四百零二条设立了徇私舞弊不移交刑事案件罪,即行政执法人员徇私舞弊,对依法应当移交司法机关追究刑事责任的不移交,情节严重的,处三年以下有期徒刑或者拘役;造成严重后果的,处三年以上七年以下有期徒刑。《最高人民检察院关于人民检察院直接受理立案侦查案件立案标准的规定(试行)》(高检发释字[1999]2号)将该罪情形明确为“徇私情、私利,伪造材料,隐瞒情况,弄虚作假”,并对应予立案的情形作了进一步细化。公开案例中,某税务稽查局局长就曾因此被判处有期徒刑。
  • 移送不当也可能面临风险。税务实践中,税务机关移送涉嫌犯罪案件一般不会在行政复议、行政诉讼程序全部结束之后才进行,那么移送的案件基本属于未经复议、诉讼程序“检验”的状态;虽然复议、诉讼并不是确认处理、处罚决定正确的前提,但毕竟这两个救济程序中会有一部分案件被纠正,可以说,得到救济程序“肯定”的案件“错案率”更低。一旦案件移送后,事实、证据、程序等方面在救济程序中被认定存在错误,或是司法机关侦查后认为不存在违法事实,税务机关将面临不应移送而移送的质疑,极端情况下甚至会产生行政赔偿责任。

从合规角度给企业的一些建议

  • 远离涉税违法尤其是发票违法按照《最高人民检察院、公安部关于公安机关管辖的刑事案件立案追诉标准的规定(二)》的规定,虚开增值税专用发票税款数额在一万元以上或者致使国家税款被骗数额在五千元以上的就应予立案追诉,仅看其金额标准相对较低。同样,逃税罪、虚开发票罪等案件,立案追诉标准中金额标准普遍不高,一旦在行政执法中被认定存在偷税、虚开发票等行为,极易引发向司法机关移送案件,从而面临可能发生的刑事责任。
  • 适当了解立案追诉标准。从国家机关整体概念上来讲,两法衔接工作中的移送具有一定的内部性,一般也不就此向被查对象单独送达文书进行告知。作为被查对象,有必要对于立案追诉标准有所了解,避免本应有所预期的刑事侦查成为“突发状况”。
  • 重视行政执法检查的应对。两法衔接中,多数的案件来源于行政机关向司法机关的移送,因此,在行政执法检查过程中,即应做好应对工作,就案件事实做充分的解释说明,甚至适当运用救济手段维护自身权益,避免因应对工作不足导致行政执法定性不准等情况产生,进而出现不必要的移送。