Hoeveel gebreken kunnen er kleven aan één bestemmingsplan? In de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (“Afdeling”) inzake het bestemmingsplan voor de uitbreiding van het zuivelbedrijf De Zuivelhoeve (ECLI:NL:RVS:2014:1421, d.d. 23 april 2014) komen in ieder geval vier belangrijke gebreken die thans spelen in de ruimtelijke ordening langs. Zijn deze gebreken nog te repareren?

Het bestemmingsplan voorziet in een uitbreiding van het zuivelbedrijf De Zuivelhoeve.  De gebreken die leiden tot de vernietiging betreffen (i) de omvang van het onderzoek voor het milieueffectrapport (“MER”), (ii) het niet opstellen van een passende beoordeling bij toename van de stikstofdepositie, (iii) een onjuiste toepassing van de ladder voor duurzame verstedelijking en (iv) het niet naleven van de provinciale omgevingsverordening.

De maximale mogelijkheden in het MER

In het MER moet een beschrijving worden gegeven van de toegestane activiteit en de gevolgen daarvan voor het milieu. Bij het bepalen van de omvang van de activiteit moet worden uitgegaan van hetgeen op grond van het bestemmingsplan maximaal mogelijk is, waarbij een representatieve invulling van deze mogelijkheden mag worden gebruikt (zie onder meer ECLI:NL:RVS:2013:BZ9083, waarin werd aangesloten bij hetgeen op grond van de milieuvergunning was toegestaan).

Het bestemmingsplan voor het zuivelbedrijf staat een verwerkingscapaciteit van 40.000 ton/jaar toe. In het MER voor het zuivelbedrijf is echter uitgegaan van een productiecapaciteit van 40.000 ton/jaar. Het MER is dus uitgegaan van een andere activiteit dan op grond van het bestemmingsplan wordt toegestaan. Zoals ook de StAB opmerkte is de productiecapaciteit de hoeveelheid producten die in een fabriek worden geproduceerd en de verwerkingscapaciteit de hoeveelheid grondstof die in de inrichting wordt verwerkt. De Afdeling concludeert dat het MER niet is uitgegaan van de maximale planologische mogelijkheden en daarmee zijn de mogelijke milieueffecten van het bestemmingsplan onvoldoende onderzocht.

Deze conclusie van de Afdeling impliceert dat de verwerkingscapaciteit tot een zwaarder milieueffect kan leiden dan de productiecapaciteit. Hierbij is wel een vraagteken te zetten. Een verwerkingscapaciteit van 40.000 ton zou namelijk een kleinere productiecapaciteit hebben als wordt aangenomen dat meer grondstoffen verwerkt moeten worden om tot één product te komen. Bij een productiecapaciteit van 40.000 ton zou de verwerkingscapaciteit dus groter zijn dan 40.000 ton. Uitgaande van deze gedachte zou het opgestelde MER dus verder zijn gegaan dan op grond van het bestemmingsplan noodzakelijk is. Namens de gemeenteraad is dit niet ingebracht, waardoor de verhouding tussen de verwerkings- en productiecapaciteit niet duidelijk wordt. Niettemin zou het voorgaande betekenen dat het gebrek in het MER makkelijk is te repareren.

Passende beoordeling

Als een activiteit in een bestemmingsplan een mogelijk significant effect op de instandhoudingsdoelstellingen van een Natura 2000-gebied kan hebben en deze activiteit is gelegen buiten dit Natura 2000-gebied, dan moet een passende beoordeling worden opgesteld. Natura 2000-gebieden die gevoelig voor stikstof zijn worden veelal al zodanig belast dat elke toevoeging van stikstof een mogelijk significant effect heeft en dus een passende beoordeling vereist (zie onder meer ECLI:NL:RVS:2013:697).

Voor de uitbreiding van het zuivelbedrijf is geen passende beoordeling opgesteld. Wel is een notitie voortoets opgesteld, waarin staat dat de uitbreiding leidt tot een hogere emissie en depositie van stikstof. Vanwege de aanwezigheid van stikstofgevoelige habitattypen in nabijgelegen Natura 2000-gebieden is vervolgens gekeken naar het aspect stikstofdepositie. Er zijn echter geen berekeningen voor het bestemmingsplan verricht, maar de noodzaak om berekeningen te maken is afgezet tegen de gangbare praktijk bij grote infrastructuurprojecten. Daarvoor is gekeken naar een onderzoek van KEMA waarin het effect van rijkswegenprojecten op stikstofdepositie op Natura 2000-gebieden is beoordeeld. Kema komt tot de conclusie dat de effecten op gebieden gelegen op een afstand van meer dan 3 km dusdanig klein zijn, dat deze als niet significant kunnen worden beoordeeld. In de notitie voortoets is vervolgens overwogen dat het meest nabijgelegen Natura 2000-gebied is gelegen op een afstand van 5 km en het bestemmingsplan slechts een geringe toename van de stikstofemissie veroorzaakt. Op basis hiervan is een significant negatief effect op voorhand uitgesloten.

De Afdeling gaat niet mee in deze lijn. Onder verwijzing naar eerdere jurisprudentie (ECLI:NL:RVS:2010:BO9136) brengt de Afdeling in herinnering dat als niet op grond van objectieve gegevens bij voorbaat significante gevolgen op de natuurlijke kenmerken van een Natura 2000-gebied kunnen worden uitgesloten er een passende beoordeling moet worden gemaakt. Uit de stukken bij het bestemmingsplan blijkt dat er een toename van de stikstofdepositie optreedt in een situatie waarin de kritische depositiewaarde al wordt overschreden. Er is dan ook een plicht tot het opstellen van een passende beoordeling. De verwijzing naar het onderzoek van KEMA kan niet worden gebruikt, omdat dit onderzoek onvoldoende op de uitbreiding van het zuivelbedrijf is toegespitst om de conclusie te kunnen dragen dat geen aantasting van de natuurlijke kenmerken van de betrokken Natura 2000-gebieden optreden.

De reparatie van dit gebrek vereist naar alle waarschijnlijkheid een passende beoordeling. Het lijkt niet reëel om na deze uitspraak nog terug te kunnen komen op de erkenning dat er een toename van een stikstofdepositie is. Vervolgens moet in de passende beoordeling naar voren komen of de toename van stikstof al dan niet leidt tot een aantasting van het Natura 2000-gebied. De uitkomst hiervan is niet nu al te voorzien. Mogelijk zijn er mitigerende maatregelen, waarmee aantasting kan worden voorkomen. Zo niet, dan moet de ADC-toets worden doorlopen.

Ladder voor duurzame verstedelijking

De Afdeling stelt vast dat de uitbreiding van het zuivelbedrijf een stedelijke ontwikkeling is, waardoor .de ladder voor duurzame verstedelijking moet worden doorlopen. Hiertoe moet in het bestemmingsplan (i) de actuele regionale behoefte van de uitbreiding worden beschreven, (ii) de mogelijkheid om deze uitbreiding te realiseren binnen het bestaand stedelijk gebied en (iii) bij afwezigheid van dergelijke ruimte een beschrijving worden gegeven van de wijze waarop in de uitbreiding kan worden voorzien op locaties die passend zijn of worden ontsloten.

Volgens de gemeenteraad ligt de actuele regionale behoefte in de wens van het zuivelbedrijf om de bedrijfsactiviteiten die thans zijn verspreid over meerdere locaties te concentreren op één locatie. De beoogde locatie is vanwege de landelijke uitstraling gewenst voor de bedrijfsvoering van het bedrijf, die is toegespitst op de niche “boerderijzuivel”. De Afdeling acht dit standpunt in het onderhavige geval niet onredelijk, mede vanwege overleg met de provincie en de gemeente Enschede, waarmee de actuele regionale behoefte is gegeven.

De gemeenteraad erkent vervolgens dat binnen bestaand stedelijk gebied mogelijk ruimte ia voor de uitbreiding. De gemeenteraad heeft echter een zwaarder gewicht toegekend aan het belang bij de uitbreiding op de huidige locatie, wederom vanwege de gewenste bedrijfsvoering. Verder zou een verplaatsing van het bedrijf leiden tot kapitaalvernietiging en onevenredige bedrijfseconomische gevolgen hebben voor het bedrijf. Volgens de Afdeling heeft de gemeenteraad vanwege het voorgaande terecht in redelijkheid kunnen stellen dat niet binnen bestaand stedelijk gebied in de regionale behoefte voorzien kan worden door benutting van beschikbare gronden.

De gemeenteraad heeft echter niet aan de hand van de ladder in de plantoelichting het voorgaande uiteen gezet. Verder is door de raad niet gekeken naar de ontsluiting van de uitbreiding. De Afdeling ziet hierin een reden tot vernietiging.

Wat opvalt is dat de Afdeling accepteert dat de actuele regionale behoefte aan de uitbreiding wordt onderbouwd met de wens van het zuivelbedrijf tot bedrijfsverplaatsing. In een eerdere uitspraak (ECLI:NL:RVS:2013:1968) was door de voorzitter van de Afdeling nog een bestemmingsplan geschorst, omdat de motivering van de behoefte enkel was gevonden in de wens van een gegadigde om een ontwikkeling mogelijk te maken. Het is ook lastig in te zien dat een actuele regionale behoefte gevonden wordt in de wens van één bedrijf, maar toch lijkt dit te mogen bij de uitbreiding van het zuivelbedrijf. Niettemin mag worden aangenomen dat met de in de uitspraak opgenomen motivering dit gebrek te repareren valt.

Provinciale omgevingsverordening

In een provinciale omgevingsverordening kunnen vanwege provinciale belangen met het oog op een goede ruimtelijke ordening regels worden gesteld waaraan een bestemmingsplan en de toelichting daarop moeten voldoen. Als een bestemmingsplan in strijd met de regels uit de provinciale omgevingsverordening wordt vastgesteld, dan vormt dit een grond voor vernietiging.

Met het bestemmingsplan voor de uitbreiding van het zuivelbedrijf wordt voorzien in een nieuwe stedelijke ontwikkeling die een extra ruimtebeslag door bouwen en verharden legt op de groene omgeving. De omgevingsverordening van de provincie Overijssel staat dergelijke grootschalige uitbreiding van bestaande functies in de groene omgeving toe als er sociaal-economische en/of maatschappelijke redenen voor zijn en is aangetoond dat het verlies aan ecologische en/of landschappelijke waarden in voldoende mate wordt gecompenseerd door investeringen ter versterking van ruimtelijke kwaliteit in de omgeving.

De Afdeling stelt vast dat de gemeenteraad  niet inzichtelijk heeft gemaakt of de omgevingsverordening in acht wordt genomen.

De sociaal-economische en maatschappelijke redenen voor de uitbreiding van het zuivelbedrijf zullen door de gemeenteraad wel gevonden kunnen worden. Hiervoor zal bijvoorbeeld aangesloten kunnen worden bij de noodzaak van een bestendige bedrijfsvoering van het zuivelbedrijf en de waarde voor de werkgelegenheid. Lastiger zal de compensatie van het verlies van ecologische en/of landschappelijk waarden zijn. Mogelijk kan de gemeenteraad betogen dat dergelijke waarden niet verloren gaan, aangezien het gaat om de uitbreiding van een al aanwezig bedrijf. Als dit niet mogelijk is, dan zijn misschien privaatrechtelijke afspraken met het zuivelbedrijf te maken over de noodzakelijke compensatie. Het is aan te raden dergelijke afspraken ook te borgen in het bestemmingsplan zelf. In ieder geval heeft de gemeenteraad huiswerk meegekregen voordat het bestemmingsplan voor de uitbreiding van het zuivelbedrijf weer ter inzage kan worden gelegd.