Le 21 juin 2017, la Cour supérieure du Québec (la « Cour ») rendait une décision fort attendue concernant la prise en compte de la notion d’acceptabilité sociale dans le processus d’autorisation de projets.

Dans l’affaire Ressources Strateco inc. c. Procureure générale du Québec, la Cour a rejeté la requête de près de 200 millions de dollars en dommages-intérêts et dommages punitifs de Ressources Strateco inc. (« Strateco ») déposée contre la Procureure générale du Québec à la suite du refus du ministre du Développement durable, de l’Environnement, des Parcs et de la Faune (maintenant le ministre du Développement durable, de l’Environnement et de la Lutte contre les changements climatiques) (le « Ministre ») de lui délivrer un certificat d’autorisation pour procéder à la phase d’exploration avancée souterraine du projet minier d’uranium Matoush.

CONTEXTE

Strateco, une entreprise de prospection et d’exploration minière, a acquis des claims miniers dans la région des Monts Otish en mai 2005. Quelques années plus tard, lorsque le potentiel uranifère de la région s’est concrétisé, Strateco a pris la décision d’aller de l’avant avec le projet Matoush et d’entamer le processus d’autorisation en vue d’entreprendre des activités d’exploration avancée.

Puisque le projet se situe sur des terres visées par la Convention de la Baie-James et du Nord québécois (« CBJNQ ») et qu’il porte sur l’uranium, Strateco a dû entreprendre un processus d’évaluation impliquant les deux paliers de gouvernement. Le processus d’évaluation environnementale provinciale d’un tel projet, couvert par la CBJNQ, et situé au sud du 55e parallèle, est assujetti au Chapitre II de Loi sur la qualité de l’environnement (« LQE ») et prévoit des critères particuliers devant être pris en considération, qui sont différents de ceux s’appliquant à d’autres projets situés à l’extérieur de ce territoire, plutôt menés conformément au Chapitre I de la LQE.

Tout au long du processus d’évaluation environnementale et de consultation publique, les relations entre Strateco et les communautés Cries se sont détériorées. Ultimement, les communautés Cries ont rejeté le projet et ont demandé un moratoire permanent sur l’uranium au Québec.

Durant la même période, du côté fédéral, Strateco obtenait l’ensemble des autorisations nécessaires au projet Matoush, incluant la délivrance d’une licence de la Commission canadienne de sûreté nucléaire. Pour sa part, le gouvernement provincial a tardé à rendre sa décision, et a plutôt annoncé un moratoire sur les projets d’exploration et d’exploitation d’uranium au Québec en mars 2013. Plus tard en 2013, le Ministre décidait de refuser de délivrer un certificat d’autorisation, principalement en raison de l’absence d’acceptabilité sociale. La réclamation en dommages de Strateco fait suite à ce refus.

DÉCISION

Afin de disposer de la requête, trois questions ont dû être considérées par la Cour.

I. Le Ministre pouvait-il considérer l’acceptabilité sociale pour refuser le certificat d’autorisation recherché par Strateco?

Le juge Denis Jacques a conclu de manière non équivoque que l’acceptabilité sociale d’un projet situé au sud du 55e parallèle et couvert par la CBJNQ doit être considérée par un décideur, et ce, même si ce terme ne figure pas expressément dans la loi. Cette notion doit être considérée puisque le concept d’acceptabilité sociale « englobe » les principes énoncés à l’article 152 de la LQE, et que l’impact social d’un projet fait partie du processus décisionnel d’un projet assujetti à la CBJNQ.

En ce qui concerne les projets visés par le chapitre I de la LQE, il doit être souligné que la Cour mentionne que même si ce chapitre « ne réfère pas au milieu social, encore là l’acceptabilité sociale doit être considérée ».

Bien que la définition de l’acceptabilité sociale n’ait pas fait l’objet d’une analyse de la Cour, la décision du Ministre renvoie à la définition suivante, qui ne se retrouve dans aucun texte législatif :

« L’acceptabilité sociale peut être définie comme étant “le résultat d’un processus par lequel les parties concernées construisent ensemble les conditions minimales à mettre en place, pour qu’un projet, programme ou politique s’intègre harmonieusement, et à un moment donné, dans son milieu naturel et humain” ou comme étant “le résultat d’un processus de construction et des interactions entre les membres d’une communauté” ».

La Cour précise également, à quelques reprises, qu’une telle conclusion ne doit pas être considérée comme un droit de veto pour les communautés Cries. Il appartient au Ministre de décider de l’ensemble des facteurs à considérer, incluant l’acceptabilité sociale.

II. Le Ministre a-t-il rendu une décision de mauvaise foi en refusant le certificat d’autorisation à Strateco?

Selon la Cour, le Ministre détient un large pouvoir discrétionnaire quant aux décisions qu’il doit rendre et au poids à accorder à chacun des critères pouvant être considérés. Par conséquent, et puisque le Ministre n’a jamais déclaré qu’un certificat d’autorisation pourrait être délivré à Strateco en l’absence d’acceptabilité sociale, cette prétention a été rejetée par le juge Jacques.

III. Est-ce que Strateco a droit à une compensation en raison d’une expropriation déguisée?

La Cour a finalement rejeté la prétention de Strateco selon laquelle la décision du Ministre d’imposer un moratoire sur l’uranium au Québec pourrait consister en une expropriation déguisée. En effet, le juge Jacques a précisé que des claims miniers ne confèrent pas de droits de propriété en soi, d’autant plus que Strateco n’en a jamais été dépossédée. Elle pouvait donc demeurer détentrice des claims en payant les frais exigibles pour les conserver. Le fait que Strateco était pleinement consciente des risques liés à l’exploration minière et qu’elle ait préservé la possibilité d’explorer d’autres minéraux sur ses claims ou même d’éventuellement déposer une nouvelle demande visant l’uranium mène la Cour à conclure à l’absence d’expropriation déguisée.

RÉPERCUSSIONS

Cette décision de la Cour supérieure fait suite à une considération accrue de la notion d’acceptabilité sociale par le gouvernement provincial au cours des dernières années. En effet, un chantier sur l’acceptabilité sociale a été lancé en novembre 2014 par le ministère de l’Énergie et des Ressources naturelles (« MERN »), puis un livre vert sur cette notion a été publié en mars 2016. Plus récemment, en janvier 2017, le MERN publiait ses orientations en matière d’acceptabilité sociale, et annonçait par le fait même la mise en place d’un Bureau de coordination des projets majeurs et d’analyse des impacts économiques afin de mieux prendre en compte les facteurs d’influence de l’acceptabilité sociale. Malgré cette tendance, cette décision soulève plusieurs questions quant au rôle qui doit être donné à la notion d’acceptabilité sociale.

Tout d’abord, bien que le juge Jacques précise à quelques reprises que les communautés Cries n’ont pas de droit de veto, il conclut tout de même que l’« acceptabilité sociale se mesure à son résultat » et qu’il serait un non-sens de s’en tenir au processus et d’inviter le Ministre à « donner son aval à un projet nettement rejeté par la communauté locale ». À ce stade-ci, et à la lumière de cette décision, le degré de discrétion permettant au Ministre d’approuver un projet qui ne serait pas approuvé par la communauté locale demeure incertain. De plus, l’utilisation par le Ministre d’une définition de l’acceptabilité sociale qui n’est prévue dans aucun texte de loi soulève une certaine ambiguïté.

Finalement, il est intéressant de noter que les modifications récemment apportées à la LQE, à la suite de l’adoption du projet de loi 102, prévoient que les programmes gouvernementaux qui feront l’objet d’une évaluation environnementale stratégique pourront avoir pour objectif de déterminer des conditions d’acceptabilité environnementale et sociale des projets découlant de ces programmes. Vous pouvez consulter à ce sujet notre bulletin Blakes de mai 2017 intitulé Loi sur la qualité de l’environnement : Modification du régime d’autorisation environnementale du Québec.

Strateco a annoncé le 27 juin qu’elle en appellera de la décision.