La Sentencia del Tribunal Constitucional 37/2019 ha adoptado un canon muy estricto para enjuiciar la decisión de la Sentencia del Tribunal Supremo de 24 de octubre del 2016 —sobre el bono social eléctrico— de inaplicar una ley nacional sin plantear cuestión prejudicial.
La Sentencia del Tribunal Constitucional 37/2019, de 26 de marzo, otorga el amparo a la Administración del Estado y anula la Sentencia el Tribunal Supremo de 24 de octubre del 2016 —así como el auto de dicha Sala por el que se desestimó el incidente de nulidad de actuaciones frente a dicha sentencia— por estimar que se vulneró el derecho fundamental a un proceso con todas las garantías al haber inaplicado una ley sin elevar previamente la cuestión prejudicial al Tribunal de Justicia de la Unión Europea.
La citada sentencia del Tribunal Supremo declaró inaplicable el régimen de financiación del bono social establecido en el artículo 45.2 de la Ley del Sector Eléctrico por considerar que infringía el principio de no discriminación establecido por la Directiva 2003/54/CE, sobre normas del mercado común de la electricidad. El Tribunal Supremo no estimó necesario plantear la cuestión prejudicial de interpretación ante el Tribunal de Justicia de la Unión Europea, según lo previsto en el artículo 267 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea, por considerar aplicable a este caso la denominada doctrina del acto aclarado sentada por dicho Tribunal de Justicia (Sentencia CILFIT, de 6 de octubre de 1982), en virtud de la cual el órgano jurisdiccional que decide en última instancia queda dispensado de la obligación de plantear cuestión prejudicial cuando la cuestión suscitada sea materialmente idéntica a otra que ya ha sido objeto de una decisión prejudicial en un caso análogo.
Con independencia de los efectos que esta sentencia constitucional pudiera tener sobre el sector eléctrico afectado —que han sido ya objeto de un análisis en esta sede por Ana Isabel Mendoza—, nos interesa destacar aquí, como novedad, la aplicación por el Tribunal Constitucional de un control especialmente estricto de la decisión del Tribunal Supremo de inaplicar la ley nacional sin elevar cuestión prejudicial.
Debemos comenzar por recordar que la atribución a los jueces ordinarios de la facultad de inaplicar normas con rango de ley por su contradicción con el Derecho de la Unión se explica, según la doctrina del Tribunal Constitucional, por la naturaleza del Derecho comunitario como un ordenamiento jurídico que es autónomo, aunque integrado en el sistema jurídico de los Estados miembros, y que se impone a sus tribunales en virtud del principio de primacía. Por ello, la inaplicación de una norma interna por contradicción con una norma comunitaria no se ha considerado por la doctrina del Tribunal Constitucional como un problema de constitucionalidad sino de «selección de la norma aplicable» y que corresponde por esta razón al juez ordinario.
Sin embargo, en casos en los que resulta procedente el planteamiento de la cuestión prejudicial en términos obligatorios conforme al artículo 267 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea y a la jurisprudencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea y dicha cuestión prejudicial no se plantea, el Tribunal Constitucional ha declarado en varias sentencias que esta omisión, por cuanto supone una preterición del sistema de fuentes sobre el control de normas, puede generar una vulneración del derecho fundamental a un proceso con todas las garantías del artículo 24.2 de la Constitución (CE), susceptible de tutela mediante el recurso de amparo.
De acuerdo con la doctrina constitucional reflejada en varias sentencias —que ahora viene a confirmar la sentencia objeto de análisis—, el canon de enjuiciamiento que aplica el Tribunal Constitucional a la decisión de un órgano judicial contraria al planteamiento de la cuestión prejudicial ante el Tribunal de Justicia de la Unión Europea es distinto en función de si se trata de inaplicar una ley interna por considerarla contraria al Derecho de la Unión o de aplicarla a pesar de haber alegado la parte su posible contradicción con este Derecho. Así lo resume la Sentencia del Tribunal Constitucional 232/2015:
a) Que dejar de aplicar una ley interna, sin plantear cuestión de inconstitucionalidad por entender un órgano jurisdiccional que esa ley es contraria al Derecho de la Unión Europea, sin plantear tampoco cuestión prejudicial ante el Tribunal de Justicia de la Unión Europea, es contrario al derecho a un proceso con todas las garantías (art. 24.2 CE) si existe una «duda objetiva, clara y terminante» sobre esa supuesta contradicción (STC 58/2004, FFJJ 9 a 14).
b) Sin embargo, dejar de plantear la cuestión prejudicial y aplicar una ley nacional supuestamente contraria al Derecho de la Unión (según la parte) no vulnera el derecho a la tutela judicial efectiva si esa decisión es fruto de una exégesis racional de la legalidad ordinaria, pues sólo estos parámetros tan elevados forman parte de los derechos consagrados en el artículo 24 CE (así, SSTC 27/2013, de 11 de febrero, FJ 7; 212/2014, de 18 de diciembre, FJ 3, y 99/2015, de 25 de mayo, FJ 3).
Por consiguiente, en el caso de la inaplicación de una ley nacional por considerarla contraria al Derecho comunitario, el canon de enjuiciamiento del no planteamiento de la cuestión prejudicial es más estricto, de tal forma que compete al Tribunal Constitucional entrar a verificar el cumplimiento de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea, en particular, de la recaída en la Sentencia CILFIT, para determinar si está efectivamente justificado, bien porque la cuestión sea materialmente idéntica a otra que ya hubiera sido objeto de decisión prejudicial en caso análogo (doctrina del «acto aclarado»), bien porque la correcta aplicación del Derecho comunitario pueda imponerse con tal evidencia que no deje lugar a ninguna duda razonable sobre la solución de la cuestión (doctrina del «acto claro»).
Así lo hace la sentencia que nos ocupa, que revisa la decisión del Tribunal Supremo de considerar procedente la aplicación de la doctrina del acto aclarado al caso, entrando a valorar si la cuestión resuelta por la directiva invocada podía o no ser considerada idéntica o análoga a la que era el objeto de la litis. La conclusión a la que llega el Tribunal Constitucional es que las sentencias traídas a colación por el Tribunal Supremo no configuran un supuesto de «acto aclarado, por estimar que lo resuelto por el Tribunal de Justicia de la Unión Europea atañe a directivas distintas y porque «incide en casos de muy dudosa analogía».
La sentencia entra así a controlar el criterio mantenido por el Tribunal Supremo sobre la concurrencia de los presupuestos necesarios para aplicar la doctrina del acto aclarado, y lo considera infundado, por lo que declara que el órgano judicial no estaba exonerado de plantear la cuestión prejudicial ante el Tribunal de Justicia de la Unión Europea y estima en consecuencia el recurso de amparo por vulneración del derecho a un proceso con todas las garantías del artículo 24.2 de la Constitución, declarando la nulidad de la sentencia y ordenando la retroacción de las actuaciones.
El Tribunal Constitucional se arroga así la competencia para analizar si la cuestión prejudicial debe o no ser planteada por el órgano judicial, limitando de esta forma su discrecionalidad para apreciarlo incluso en casos como éste, en el que la decisión estaba bien motivada y no era en absoluto irrazonable. Nótese, en particular, que conforme a la jurisprudencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea la doctrina del acto claro no parece imponer, como afirma el Tribunal Constitucional, que la sentencia que se invoque haya resuelto un caso sobre la misma norma europea y en un supuesto totalmente análogo. Más bien lo contrario: la Sentencia CILFIT permite que se invoque la doctrina del acto aclarado cuando exista una jurisprudencia del mencionado Tribunal de Justicia que haya resuelto la cuestión de derecho de que se trate «cualquiera que sea la naturaleza de los procedimientos que dieron lugar a dicha jurisprudencia, incluso en defecto de una estricta identidad de las cuestiones debatidas» (apdo. 14).
Interesa señalar, por último, que la sentencia tiene un voto particular del magistrado Andrés Ollero, que se pronuncia a favor de un canon menos estricto de enjuiciamiento o, si se quiere, más deferente con la decisión de los tribunales ordinarios de no plantear cuestión prejudicial; en virtud de tal canon, sólo si el órgano judicial decidiera no promover la cuestión con argumentos manifiestamente irrazonables podría entenderse vulnerado el artículo 24 de la Constitución.
