Op 5 januari 2017 is de consultatieversie van de Invoeringswet Omgevingswet verschenen. Dit blog gaat over het overgangsrecht van het omgevingsplan.

De contouren van het overgangsrecht heeft minister van Infrastructuur en Milieu al geschetst in haar brief van brief van 19 mei 2016 (zie daarover mijn blogbericht van 31 mei 2016.

Inhoud en toepassingsbereik omgevingsplan

Anders dan een bestemmingsplan op grond van de Wet ruimtelijke ordening bevat een omgevingsplan niet alleen regels voor bestemmingen (onder de Omgevingswet (Ow) regels voor functies op locatie geheten), maar ook algemene regels die nu in gemeentelijke verordeningen zijn opgenomen. Daarnaast zullen bijvoorbeeld de gevolgen van emissies van geluid, geur en trillingen door bedrijfsmatige milieubelastende activiteiten en regels over horeca-, recreatie- en detailhandelsactiviteiten niet meer via een algemene maatregel van bestuur (nu het Activiteitenbesluit milieubeheer) worden geregeld, maar via het omgevingsplan. Verder moet het omgevingsplan voldoen aan nationale (via het Besluit kwaliteit leefomgeving) en provinciale instructieregels en aan de nieuwe inhoudelijke eisen en terminologie en aan de nieuwe digitale standaarden. Het ombouwen van het huidige regime naar een gebiedsdekkend omgevingsplan is daarom niet eenvoudig, reden waarom de minister denkt aan periode van 10 jaar waarna de omgevingsplannen pas dienen te voldoen aan alle eisen van de Ow en bijhorende uitvoeringsregelgeving.

Voor het overgangsrecht heeft de minister in de concept memorie van toelichting (MvT, pagina 58-59) op de Invoeringswet Omgevingswet (IOw) een zestal uitgangspunten geformuleerd, waarvan rechtszekerheid en uitvoerbaarheid (voor bestuursorganen, burgers, bedrijven en de rechterlijke macht) voor de praktijk van groot belang zijn.

Een onderscheid in de tijd kan worden gemaakt in de situatie bij inwerkingtreding van de Ow en de situatie tijdens de overgangsperiode waarin het regime van rechtswege en het ‘volwaardige’ regime deels naast elkaar bestaan.

Situatie bij inwerkingtreding: het omgevingsplan van rechtswege

Bij inwerkingtreding van de Ow ontstaat er een omgevingsplan van rechtswege, dat bestaat uit twee onderdelen:

(a) de geldende bestemmingsplannen, wijzigingsplannen, uitwerkingsplannen, beheersverordeningen, voorbereidingsbesluiten (inclusief tracébesluiten die als voorbereidingsbesluit gelden) en inpassingsplannen, die op grond van artikel 11.73 lid 1 Iow van rechtswege onderdeel zijn van het omgevingsplan.

(b) bepaalde algemene regels die nu in onder meer het Activiteitenbesluit milieubeheer zijn opgenomen en niet terugkomen in het Besluit activiteiten leefomgeving. Dit zal geregeld worden in het Invoeringsbesluit omgevingswet (nieuw artikel 22.2 lid 1 Ow en pagina 70 concept-MvT IOw).

De gemeentelijke verordeningen die betrekking hebben op de fysieke leefomgeving en zullen opgaan in het omgevingsplan, maken bij de inwerkingtreding van de Omgevingswet nog geen deel uit van het omgevingsplan van rechtswege. Op grond van het gewijzigde artikel 2.7 Ow zal in het Omgevingsbesluit nader bepaald worden welke regels over de fysieke leefomgeving die nu opgenomen zijn in gemeentelijke verordeningen (genoemd worden de ligplaatsenverordening, bomenverordening algemene plaatselijke verordening) uiteindelijk wel onderdeel van het omgevingsplan moeten zijn, na afloop van de hierna te bespreken overgangsfase.

Tijdens de overgangsfase

Afdeling 22.1 Ow heeft betrekking op de overgangsfase. Aan de start van de overgangsfase zullen er uitsluitend omgevingsplannen van rechtswege zijn. Aan het einde van de overgangsfase dienen voor alle locaties in alle gemeenten uitsluitend volwaardige omgevingsplannen als bedoeld in artikel 2.4 Ow (“De gemeenteraad stelt voor het gehele grondgebied van de gemeente één omgevingsplan vast waarin regels over de fysieke leefomgeving worden opgenomen.”) te zijn vastgesteld. Uiterlijk op een bij koninklijk besluit te bepalen tijdstip dient te zijn voldaan aan de verplichting volwaardige omgevingsplannen vast te stellen (nieuw artikel 22.3 Ow) (de minister noemt een termijn van tien jaar (MvT, pagina 63)). Het tijdstip waarop uiterlijk moet zijn voldaan aan artikel 4.2 lid 2 Ow over de toedeling van functies aan locaties en het stellen van andere regels die met het oog daarop nodig zijn, kan voor verschillende gevallen verschillend echter worden vastgesteld (nieuw artikel 22.4 lid 2 Ow en MvT IOw, pagina 182-183).

Dit betekent dat gedurende de overgangsfase de gemeente voor elke locatie binnen haar grondgebied het omgevingsplan van rechtswege dient om te bouwen tot een volwaardig omgevingsplan. Dit ombouwen zal een forse inspanning vergen, de minister spreekt van “een puzzel in meerdere dimensies.” (MvT IOw, pagina 64) en maakt een en ander inzichtelijk met het volgende schema (MvT IOw, pagina 65):

Please click here to view image

Hoewel het omgevingsplan van rechtswege nog niet dient te voldoen aan de vereisten die de Ow aan een omgevingsplan stelt, dient iedere wijziging van het omgevingsplan van rechtswege (bijvoorbeeld ter facilitering van een nieuwe ontwikkeling) al wel meteen te voldoen aan het nieuwe stelsel (MvT IOw, pagina 66).

Een uitzondering op het vereiste dat een wijziging van het omgevingsplan dient te voldoen aan het nieuwe regime geldt voor regels over de fysieke leefomgeving die zijn opgenomen in gemeentelijke verordeningen. Bij de vaststelling van de wijziging van het omgevingsplan van rechtswege wordt op grond van het nieuwe artikel 22.5 lid 2 Ow rekening gehouden met dergelijke regels in gemeentelijke verordeningen, zonder dat – gedurende de overgangsfase – deze regels hoeven te worden ingepast in het omgevingsplan. Dit dient uiteraard wel het geval te zijn uiterlijk op het einde van de overgangsfase.

Gedurende de overgangsfase zullen het van rechtswege regime en het nieuwe volwaardige regime dus naast elkaar bestaan. Daarnaast zullen er ook nog niet vernieuwde regels uit oude gemeentelijke verordeningen gelden die ook belangen in de fysieke leefomgeving beschermen.

Om het voor een bepaalde locatie geldende omgevingsrechtelijke regime gedurende de overgangsfase enigszins overzichtelijk te houden vergt het nieuwe artikel 22.5 Ow dat bij iedere wijziging van het omgevingsplan van rechtswege wordt vermeld welke onderdelen van het omgevingsplan van rechtswege daardoor worden vervangen dan wel welke bepalingen van gemeentelijke verordeningen komen te vervallen. Er wordt echter een expliciete sanctie gesteld op overtreding van het nieuwe artikel 22.5 Ow. Mogelijk leidt die overtreding tot een gebrek in het nieuwe onderdeel dat aanleiding vormt voor het verval van een onderdeel van het omgevingsplan van rechtswege.

Omzetting regels in een bestemmingsplan naar een omgevingsplan van rechtswege (artikel 11.73 lid 1 IOw)

Bijgaand schema (ontleend aan MvT IOw, pagina 325) maakt inzichtelijk hoe regels uit bestemmingsplannen worden omgezet in regels in omgevingsplannen.

Please click here to view image

  • Regel type 5 (vastgesteld op grond van artikel 3.5 Wro) geldt als een aanwijzing tot modernisering op grond van artikel 4.18 Ow.
  • Bij in een bestemmingsplan toegekende bevoegdheden of opgelegde verplichtingen die nadere besluitvorming vergen, wordt wel voorzien in aanvullend overgangsrecht. Voor de bevoegdheid om een bestemmingsplan te wijzigen (artikel 3.6 lid 1 aanhef en onder a Wro) en de verplichting om een bestemmingsplan nader uit te werken (artikel 3.6 lid 1 aanhef en onder b Wro) is een afzonderlijke overgangsbepaling opgenomen in artikel 11.75 IOw. Deze bevoegdheden of verplichtingen gelden als een delegatiegrondslag bedoeld in artikel 2.8 Ow.
  • De regeling voor nadere eisen uit artikel 3.6 lid 1 aanhef en onder d Wro geldt als een bevoegdheid tot het stellen van maatwerkvoorschriften in het omgevingsplan over daarbij aangewezen onderwerpen als bedoeld in artikel 4.5 lid 1 Ow.
  • Voor de binnenplanse vergunning (artikel 3.6 lid 1 aanhef en onder c Wro) geldt een afzonderlijk overgangsrechtelijke regime voor ontheffingen en vergunningen. De verleende binnenplanse vergunningen gaan geen deel uitmaken van het omgevingsplan, maar gelden na de inwerkingtreding van de Ow als een omgevingsvergunning voor een omgevingsplanactiviteit.

Bestemmingsplanprocedure en overgangsrecht (artikel 11.73 lid 2 IOw)

Voor lopende totstandkomingsprocedures voor ambtshalve besluiten die worden voorbereid met toepassing van afdeling 3.4 Awb is de hoofdregel opgenomen in artikel 11.3 IOw. Deze hoofdregel kent twee ‘kantelmomenten’ voor de toepassing van de huidige wet- en regelgeving naar de Ow en onderliggende regelgeving:

  1. bij lopende voorbereidingsprocedures is dat het moment van ter inzage legging van een ontwerpbesluit, en
  2. bij tot stand gekomen besluiten is dat het moment van onherroepelijkheid.

Voor het tweede ‘kantelmoment’ stelt de minister voor te kiezen voor het moment dat het besluit van kracht wordt en niet voor het moment van onherroepelijkheid. Hiermee beoogt de minister voorkomen dat een juridisch vacuüm ontstaat: na inwerkingtreding van het bestemmingsplan zal het deel uitmaken van het omgevingsplan van rechtswege en daardoor onder het regime van de Ow vallen, ook is er tegen (onderdelen van) het bestemmingsplan beroep ingesteld. De beroepsprocedure (zie hierna) zal wel via het oude recht worden doorlopen (MvT Iow, pagina 327).

Beroepsprocedure en overgangsrecht (artikel 11.73 lid 3 IOw)

Een beroepsprocedure tegen een bestemmingsplan dat op het moment van inwerkingtreding van de Ow nog niet onherroepelijk is, wordt conform het oude recht doorlopen. De beroepsprocedure tegen een omgevingsplan verschilt overigens niet van een beroepsprocedure tegen een bestemmingsplan. Het overgangsrecht strekt ertoe dat gedurende de beroepsprocedure tegen een bestemmingsplan dat onder het overgangsrecht valt, dat bestemmingsplan voor die procedure niet als een omgevingsplan wordt aangemerkt.

Vernietiging van het bestemmingsplan leidt ertoe dat het onderliggende bestemmingsplan geldt als een omgevingsplan van rechtswege. Ingeval van toepassing van een bestuurlijke lus geldt dat de wijziging nog betrekking heeft op een (onderdeel van een) bestemmingsplan dat nog niet geldt als onderdeel van het omgevingsplan. Voor een reparatie in het kader van een bestuurlijke lus hangende een beroepsprocedure geldt dus nog het oude recht. Als de bestuursrechter zelf in de zaak voorziet door bij uitspraak wijzigingen aan te brengen in het bestemmingsplan, dan treedt dat gewijzigde plan na het onherroepelijk worden van die uitspraak in werking als onderdeel van het omgevingsplan (MvT IOw, pagina 328).

Slot

Het tot stand brengen van een volwaardig omgevingsplan zal voor gemeenten een flinke klus zijn, waarvoor zij een periode van naar verwachting 10 jaar krijgen na inwerkingtreding van de Omgevingswet. Gedurende die overgangsfase bestaat de kans dat het omgevingsrechtelijke landschap minder overzichtelijk is. Het is belangrijk dat gemeentes zoveel mogelijk helderheid bieden over het vigerende omgevingsrechtelijke regime.