土壤污染防治与农产品质量、饮用水安全息息相关,对人民群众的健康状况和经济社会的可持续发展至关重要。然而,近年来发生的常州外国语学院“毒地”事件、镉米和毒姜等食品安全事件不断地向社会敲响了警钟,如何防治土壤污染、保障“舌尖上的安全”已成为公众的关注焦点。

为了对土壤污染防治问题进行总体布局,国务院于2016年5月28日印发了《土壤污染防治行动计划》(下称“土十条”)。2017年6月22日,我国首部《土壤污染防治法(草案)》(下称“草案”)也已提请十二届全国人大常委会第二十八次会议进行首次审议,并向社会公布。此次立法将对今后的土壤污染防治工作产生怎样的影响,引发了哪些值得企业和公众关注的问题呢?

土壤污染者要担责

近年来的土壤污染事件,往往都以政府出资组织修复治理工作告终。为了遏止目前我国土壤污染陷入的“企业污染、群众受害、政府埋单”的恶性循环[1],草案第三条明确规定了“污染担责”原则,要求土壤污染者对污染承担责任。

“污染担责”与土十条中推行的“谁污染、谁治理”原则都是无过错原则,这就意味着企业一旦造成了土壤污染,不论有无过错都要对污染承担。从草案确立的土壤污染责任人、土地使用权人及政府的三方责任承担顺序来看,不论是农用地还是建设用地的污染,土壤污染责任人都位于承责的第一顺序,是土壤污染责任的首要承担者。

对于农用地,草案第四十一条规定,土壤污染责任人对污染地块需承担修复责任;土壤污染责任人无法承担修复责任的,由地方人民政府代为修复,但地方人民政府及其有关部门对因承担土壤及地下水污染状况调查、风险评估、风险管控和修复等活动所支出的费用,有权向土壤污染责任人追偿。因此,土壤污染责任人须对农用地的污染承担首要修复与治理责任。如果无法进行修复治理,也不意味着污染者就能逃脱责任,因为污染者还需承担支付所有修复治理活动费用,由政府进行追偿。

对于建设用地,草案第五十条规定,土壤污染责任人须对污染地块进行修复;土壤污染责任人消灭或不明确时,由土地使用权人修复。因此,只要土壤污染者存续、明确,都必须承担责任。

若拒不承担修复责任,根据草案第八十四条的规定,污染者将被当地人民政府环境保护主管部门责令其改正;拒不履行的,由当地人民政府委托他人代为履行,所需费用由土壤污染责任人承担;拒不承担的,污染者可能会被政府依据国家有关法律进行强制执行。可见,此次草案一旦生效,污染责任将实实在在地落到污染者头上。

此外,第十二届全国人大常委会委员陈喜庆提出,建议增加土地收储后的污染责任承担方面的内容[2]。实践中已经发生在政府收储土地以后,由政府承担污染土地的治理及修复责任,还是由原污染企业或个人承担的问题。土地收储是国土资源管理部门调控土地市场依法取得土地的行政行为,土地储备机构既不属于污染者,也不属于污染场地的使用权受让人,所以土地收储不能免除被收储土地污染者的责任。若该意见在审议中被采纳,即便土地被国家收储,依据“损害担责”的原则,污染企业仍将承担治理与修复责任

所以,此次立法将切实改变污染追责无力的现状,一旦产生污染,污染者必将承担责任。 对于各企业来说,最优应对方案就是做好各环节的污染预防工作,避免污染产生;即便产生了污染,也要积极依法承责,以免招致更严重的法律后果。

农业投入品要达标

民以食为天,食以土为本,万物土中生。然而,土壤污染修复与治理难度远大于大气和水,尤其是耕地,一旦受到污染,即便经过长期治理也很难恢复原有的耕地质量。面对近年来层出不穷的食品安全事件,农用地的保护可谓是公众的首要关切,所以此次立法也在耕地污染的预防与保护方面重点着墨,竭力保护我国现有及潜在的耕地资源。

草案第三条规定以“预防为主、优先保护”为原则,又专设第三章“预防与保护”对土壤调查评估、分类管理等做了具体规定,并对农业的开展进行了多项规定。

根据草案第二十六条,国务院农业、林业主管部门将制定规划,完善标准和其他相关措施,加强对单位农田及林地农药、化肥使用的总量控制,加强对农用薄膜使用的控制,并禁止向农用地排放重金属、有机污染物等含量超标的污水、污泥、畜禽粪便等。第二十七条规定,县级以上地方人民政府农业主管部门将指导农业生产者合理使用肥料、农药、兽药、饲料、农用薄膜等农业投入品;不符合标准的农用薄膜将被禁止使用。第二十九条则要求农用薄膜和农药、肥料等的废弃包装物须及时回收,并交由专门的机构或者组织进行无害化处理。可见,此次立法将把土壤污染防治的要求加入农业投入品的标准、使用总量规划,引起相应的标准规范变更。

草案也明确规定了相应的法律责任。若违反二十六条,向农用地排放超标的畜禽粪便、污水、沼渣等,违法者将面临被责令改正,没收违法所得,和十万元以上二十万元以下的罚款;情节严重的,可能面临五十万元以上,二百万元以下的罚款。若违反二十九条的农膜废弃包装物回收处理规定,将被责令其改正,并面临一万元以上十万元以下的罚款。

因此,农业投入品生产企业、农业生产者都须格外关注肥料、农药、农膜、饲料等农业投入品的标准变更,保证农业投入品达到相关标准,并按标准和规范合理使用、回收农业投入品。

土壤修复要规范

2016年曝光的江苏常州外国语学校“毒地”事件将土壤修复的二次污染问题推到了风口浪尖。该事件中,虽然学校的环境是安全的,但附近污染地块在前期修复过程中存在废气排放不当等问题,引发了环境公益诉讼。可见,修复中二次污染产生的危害以及可能给承担土壤修复企业带来的法律责任值得关注。

此次立法对二次污染问题予以高度重视。草案第四十一条、第五十一条均强调,实施土壤修复活动不得对被修复土壤和周边环境造成新的污染。修复期间产生的废水、废气和固体废物、危险废物等均须按照有关规定进行处理,并达到国家或者地方规定的环境保护标准。根据第五十三条到五十五条的规定,承担修复治理责任的土壤污染责任人或土地使用权人应当委托环境监理机构对修复活动进行环境监理;完工后,应另行委托有关机构对修复效果进行评估并向政府部门备案,且仍需采取后期管理措施。这意味着,土壤修复工作需要依法进行,而具有土壤污染监测技术、设备供应商的企业及土壤污染监理、修复、评估机构将迎来巨大的市场机遇。但同时,这些企业也将面临更严格的合规考验及法律风险。

根据草案第八十一条的规定,土壤修复过程中若产生二次污染或未达到修复目标的,将被责令改正并处以十万元以上五十万元以下的罚款;情节严重的,可能被处二十万元以上一百万元以下的罚款。根据第八十二条的规定,修复过程中未另行委托监理机构或未进行后期管理和修复完工评估的,可能被处五万元以上,二十万元以下的罚款。如从事土壤污染监测、修复和修复效果评估、环境监理等活动的机构和人员违反草案第九条的规定,如不遵守国家有关标准的开展工作,将被责令改正,并处一万元以上十万元以下的罚款;情节严重的,将被禁止三年内从事上述活动,并处以十万元以上一百万元以下的罚款。

因此,对承���土壤修复与治理责任的土壤污染责任人或土地使用权人来说,须格外关注立法对修复工作的监理、评估、防止二次污染等要求,做到依法修复;对于提供监理、评估服务的企业,应关注监理、评估的相关标准和规定,合法合规地开展工作。

公民享有参与权

公民参与是对土壤防治工作进行有效监督的必要方式。草案第三条已把“公民参与”作为基本原则,第七条中也规定“公民、法人和其他组织均享有依法参与土壤污染防治的权利”。

然而,知情权是保障公民参与权的前提。现实中,政府部门、污染责任人可能会打压、掩盖土壤污染事件发生的事实,后期追责和治理情况也不公开、不透明。如,常州外国语学校污染事件中,政府曾多次打压学生家长的抗议,致使该事件拖延了一年多才被曝光[3]。为了及时控制污染,切实保障公众参与权,此次立法在各个环节都进行了信息公开的规定。

草案第十三条规定, 省级以上人民政府环保主管部门应在其网站上公布土壤污染风险管控标准、土壤污染状况调查技术规范等相关信息,供公众免费查阅、下载。草案第七十一条、第七十四条规定,环境保护主管部门应向社会公布土壤污染防治举报方式、对举报人的相关信息予以保密,并公开土壤污染相关信息。土壤修复期间,根据第五十一条的规定,应当设立公告牌,公开修复工程基本情况和环境保护措施。

有了信息公开及保护举报人的具体规定,公众参与土壤污染的治理与监督将得到实施的渠道,提高修复工程的质量和修复成效。土壤污染防治有关企业则更应关注公开信息的规定,积极履行信息公开的义务,并做好接受公众监督的准备。

附:近年土壤污染热点事件总结

曝光日期 热点事件 事件概况 责任承担
2013年2月 湖南大米镉超标事件 广东省食品安全委员会2013年抽检发现126批次镉超标大米,其中确定由湖南厂家生产的多达68批次(多批次散装米产地不明),涉事厂家来自湖南14个市州中的8个 政府3年投入10多亿修复治理湖南重金属耕地并进行种植结构调整[4]
2013年5月 山东省潍坊剧毒农药种植生姜事件 山东潍坊市峡山区有农户使用剧毒农药“神农丹”进行大姜种植,农药严重污染耕地及地下水 涉嫌销售剧毒农药神农丹的潍坊市峡山区某经理于5日被潍坊警方刑拘;峡山区政府组织排查,启动对土壤的降解、排毒工作,并收缴违法违规销售的“神农丹” 。[5]
2014年 贵州省铜仁市万山汞污染事件 因资源枯竭,贵州万山矿地于2002年被关闭,但长期的开矿对土壤及地下水造成严重污染,汞污染严重超标。至2014年,受污染土地面积达10万亩,涉及人口10万左右 万山环保局申请国家资金进行修复,5万亩耕地纳入土壤汞污染治理规划[6]
2016年3月 上海金山区土壤污染事件 化工企业于2008年在地下偷埋12个装有危险废物的铁桶,严重污染土壤。被举报后,在该厂区内开挖出污染土壤119.44吨,污水3吨 嫌疑人被取保候审;上海市环科院编制修复方案并开展后续修复 [7]
2016年4月 江苏省常州外国语学校新址污染事件 学校对面的化工厂原址,在土地修复中带来的环境污染,致使学校至少493名初中生群体性身体异样,并且学校的地下水和空气中检测出非城市空气质量标准中的污染物。 公益诉讼一审败诉,三家污染工厂不承担责任,由政府组织修复[8];新北区(与常州高新区合署办公)原副区长陆平、常州市教育局局长丁伟明等10名干部给予党纪、政纪处分[9]
2017年6月 河南省新乡镉麦事件 河南省享有“中国电池工业之都”称号的新乡市部分小麦存在镉含量超标的状况,最高比国家标准超标了34.1倍。作为粮食大省,河南的粮食产量占到了全国总产量的十分之一,小麦产量则占全国总产量的四分之一。 河南省已启动粮食安全应急机制;相关农田生产的小麦都已经被政府收购存储,总量约为18万斤,并未流入市场[10]