In een uitspraak van 22 maart 2017 heeft de Afdeling meer duidelijkheid verschaft over de vraag onder welke omstandigheden verplaatsing van bestaande functies en gebruiksmogelijkheden binnen hetzelfde plangebied kwalificeert als ‘nieuwe stedelijke ontwikkeling’ ontwikkeling’ als bedoeld in artikel 3.1.6, tweede lid van het Besluit ruimtelijke ordening (“Bro“).* De Afdeling verduidelijkt dat uitsluitend moet worden gekeken naar de vraag of bebouwingsmogelijkheden, uitgedrukt in bebouwd oppervlakte en bouwhoogte, als gevolg van de verplaatsing toenemen. Niet van belang is of de verplaatsing leidt tot een ontwikkeling met een groter aantal vierkante meters aan bedrijfsvloeroppervlakte (“bvo“) dan mogelijk was voor de verplaatsing.

De vraag of al dan niet sprake is van een nieuwe stedelijke ontwikkeling is van belang omdat een bestemmingsplan dat voorziet ineen nieuwe stedelijke ontwikkeling moet worden getoetst aan de Ladder voor duurzame verstedelijking (“Ladder“). Dat betekent onder meer dat de actuele regionale behoefte ervan moet worden aangetoond en moet worden onderzocht of de ontwikkeling kan worden gerealiseerd binnen bestaand stedelijk gebied.

Uitgangspunt

Het is inmiddels vaste jurisprudentie dat bij beantwoording van de vraag of sprake is van een nieuwe stedelijke ontwikkeling moet worden beoordeeld in hoeverre het plan in vergelijking met het voorgaande plan voorziet in een functiewijziging en welk planologische beslag op de ruimte het plan mogelijk maakt in vergelijking met het voorgaande plan.

Voor de situatie waarin een bestemmingsplan voorziet in een functiewijziging maar niet in een nieuw ruimtebeslag heeft de Afdeling al op 20 april 2016 geoordeeld dat een dergelijk bestemmingsplan in beginsel niet voorziet in een nieuwe stedelijke ontwikkeling, tenzij de functiewijziging substantieel is (ECLI:NL:RVS:2016:1075 en ECLI:NL:RVS:2016:1064). Hierover verscheen eerder al een blogbericht op www.stibbeblog.nl.

Ook doet zich regelmatig de situatie voor dat de planologische functies en de daarbij behorende gebruiksmogelijkheden gelijk blijven maar de situering binnen het plangebied verandert. Op 22 maart 2017 heeft de Afdeling ten aanzien van deze situatie meer duidelijkheid verschaft.

De casus

De zaak die ten grondslag ligt aan de uitspraak van 22 maart 2017 had betrekking op een bestemmingsplan dat voorziet in de bouw van een onderwijsgebouw ten behoeve van twee mbo-onderwijsinstellingen. Deze onderwijsfunctie en de daarbij behorende gebruiksmogelijkheden waren in het voorgaande bestemmingsplan reeds toegestaan. Maar deze functie was in het vorige bestemmingsplan verdeeld over drie bouwvlakken van totaal 4.385 m2 met een (potentieel) maximum bedrijfsvloeroppervlak van 11.819 m2. Het nieuwe bestemmingsplan voorzag in één bouwvlak van circa 9.300 m2 (en daarmee in een ruim tweemaal zo grote ‘footprint’) en een verhoging van de bouwhoogte met 5 meter. Het aantal vierkante meters bvo was in het nieuwe plan echter beperkt tot 10.000 m2.

Omdat de gebruiksmogelijkheden in het oude en het nieuwe plan gelijk waren en het totale bvo was afgenomen, was volgens de gemeenteraad geen sprake van een nieuwe stedelijke ontwikkeling. Dat de bebouwing in het nieuwe plan anders gesitueerd wordt, doet daaraan volgens de gemeenteraad niets af. Volgens de gemeenteraad behoefde er dan ook geen toetsing aan de Ladder.

Uitspraak Afdeling

De Afdeling volgt het betoog van de gemeenteraad niet en overweegt dat het maximaal aantal vierkante meters bvo weliswaar met ongeveer 15% is afgenomen, maar dat de maximale bebouwingsoppervlakte fors is toegenomen. Ook is de maximaal toegestane bouwhoogte met 5 meter verhoogd. Hieruit leidt de Afdeling af dat sprake is van een aanzienlijke toename aan bebouwingsmogelijkheden ten opzichte van het vorige bestemmingsplan. Derhalve is naar het oordeel van de Afdeling sprake van een nieuwe stedelijke ontwikkeling, als bedoeld in artikel 3.1.6, tweede lid Bro.

Observaties

Met deze uitspraak verduidelijkt de Afdeling de eerder ingezette lijn voor het beoordelen van de vraag of sprake is van een nieuwe stedelijke ontwikkeling. Uit de uitspraak volgt dat de Afdeling bij de vergelijking tussen het oude en nieuwe bestemmingsplan geen doorslaggevende waarde hecht aan de totale omvang de nieuwe ontwikkeling, uitgedrukt in vierkante meters bvo. De Afdeling beperkt zich tot een zogenoemde footprint-benadering’ (hoeveel vierkante meter van het perceel wordt er bebouwd?).

Hoewel deze benadering al zou kunnen worden afgeleid uit een uitspraak van 21 oktober 2015 (ECLI:NL:RVS:2015:3213), deed de Afdeling eveneens op 21 oktober 2015 een uitspraak waarin de Afdeling anders oordeelde. In die uitspraak hechtte de Afdeling doorslaggevende waarde aan het feit dat het totaal aantal vierkante meters bvo substantieel was verminderd (van 21.000 naar 15.500 m2), ondanks dat het bouwvlak was vergroot van 11.000 naar 14.500 m2 en bovendien anders was gesitueerd (ABRvS 21 oktober 2015, ECLI:NL:RVS:2015:3241). Blijkens de uitspraak van 22 maart 2017 speelt het aantal vierkante meters bvo echter toch geen doorslaggevende rol.

De keuze voor een footprint-benadering is enerzijds goed verdedigbaar vanuit de ratio van de artikel 3.1.6, tweede lid Bro, te weten een zorgvuldig ruimtegebruik en het voorkomen van onnodig ruimtebeslag, maar verhoudt zich in onze visie lastig met de wijze waarop de actuele regionale behoefte aan de nieuwe stedelijke ontwikkeling volgens de Afdeling moet worden aangetoond. Daarbij gaat het immers om een analyse van de omvang van de nieuwe ontwikkeling tegenover het bestaande aanbod, uitgedrukt in vierkante meters bvo. De wijze waarop deze vierkante meters bvo ruimtelijk worden gesitueerd is, enkele uitzonderingen daar gelaten, daarbij niet van belang. Bovendien staat de footprint-benadering op gespannen voet met een andere component van de Ladder, te weten het voorkomen van leegstand. Toename van het aantal vierkante meters bvo binnen een gelijkblijvende footprint, kan immers leiden tot een ongewenste toename van de leegstand. Enerzijds omdat de extra vierkante meters vanwege een beperkte regionale behoefte leiden tot leegstand elders, ofwel omdat bij slecht functioneren van de nieuwe ontwikkeling een groter aantal vierkante meters bvo leeg komt te staan.

Dat leidt ertoe dat het mbo-schoolgebouw van 10.000 m2 bvo uit de casus, uitgaande van een footprint van 4.385 m2 verdeeld over drie verdiepingen niet, maar een mbo-schoolgebouw van eveneens 10.000 m2 bvo met een footprint van 9.300 m2 bvo verdeeld over drie verdiepingen wel kwalificeert als een nieuwe stedelijke ontwikkeling. De vraag is of een dergelijk onderscheid wenselijk is. Op die manier zou een ontwikkeling door deze op een bepaalde manier te situeren immers onder de reikwijdte van artikel 3.1.6, tweede lid Bro vandaan gehaald kunnen worden.

De uitspraak van 22 maart 2017 illustreert dat het op zich mogelijk is om een bestaande functie en de daarbij behorende gebruiksmogelijkheden uit een bestemmingsplan te verplaatsen, concentreren of transformeren binnen het plangebied, zonder dat behoeft te worden getoetst aan de Ladder. Het is daarbij wel van belang dat de bebouwingsmogelijkheden nagenoeg gelijk blijven. Bij de beoordeling van de vragen in hoeverre het plan in vergelijking met het voorgaande plan voorziet in een functiewijziging en welk planologische beslag op de ruimte het plan mogelijk maakt in vergelijking met het voorgaande plan, speelt het totaal aantal vierkante meters bvo kennelijk geen doorslaggevende rol.

Gegevens uitspraak:

ABRvS 22 maart 2017

ECLI:NL:RVS:2017:774

201508553/1/R1