​O Banco Central do Brasil (BACEN) publicou, no dia 14 de novembro de 2017, a Circular BACEN nº 3.857 (Circular 3.857) e a Circular BACEN nº 3.858 (Circular 3.858) para regulamentar, respectivamente, o novo regime sancionador do BACEN, conforme disposto na Lei nº 13.506, de 13 de novembro de 2017 (Lei 13.506), e os parâmetros para aplicação das penalidades administrativas de que trata a Lei nº 9.613, de 3 de março de 1998 (Lei 9.613).

A publicação dessas normas faz parte da iniciativa do órgão de tornar o processo administrativo sancionador (PAS) mais eficiente como instrumento de supervisão e integra o pilar “Legislação mais moderna” da Agenda BC+. Nesse sentido, a nova regulamentação busca modernizar o PAS do BACEN, uniformizar os parâmetros para a aplicação de penalidades aos vários seguimentos supervisionados, aperfeiçoar os critérios de gradação e de aplicação de penalidades pela instituição, bem como instituir mecanismos alternativos de solução de controvérsias, proporcionando mais agilidade à ação de supervisão.

1. Circular 3.857

A Circular nº 3.857 disciplina o rito do PAS no âmbito do BACEN, a aplicação de penalidades e os procedimentos relativos à celebração de termo de compromisso, imposição de medidas acautelatórias, aplicação de multa cominatória e celebração de acordo administrativo em processo de supervisão, conforme previstos na Lei nº 13.506.

Destacam-se os seguintes pontos da Circular nº 3.857:

Rito Processual : Em linha com a permissão trazida pela Lei nº 13.506, ficam estabelecidas diretrizes a serem observadas pelo BACEN para que deixe de instaurar PAS, tais como a baixa lesão ao bem jurídico tutelado (i.e. estabilidade e solidez do sistema, regularidade do funcionamento das instituições supervisionadas pelo BACEN e adequação do relacionamento de tais instituições com os clientes e usuários de seus produtos e serviços financeiros) e a efetividade e eficiência do instrumento ou medida de supervisão alternativa adotada. A Circular nº 3.857 regulamenta também os requisitos relacionados a citações e intimações, os prazos a serem observados no âmbito do PAS, o procedimento relacionado à apresentação de defesa, produção de provas e a decisão pelo BACEN, bem como os recursos cabíveis.

Penalidades : A Circular nº 3.857 prevê parâmetros a serem considerados para cálculo da pena-base aplicável às infrações em âmbito administrativo, tais como (i) capacidade econômica do infrator, (ii) grau de lesão ou perigo de lesão decorrente da infração, (iii) reprovabilidade da conduta, (iv) valores das operações irregulares, e (v) duração da infração. As penalidades ficam sujeitas a uma gradação, que varia conforme o tipo de infração e, no caso de multas, da multiplicação da pena-base por um fator de ponderação relativo ao infrator, que considera o tipo de instituição ou atividade. Além disso, podem ser considerados, na dosimetria da pena, determinados agravantes e atenuantes indicados na norma, dentre os quais a reincidência, caracterizada pelo cometimento de nova infração por agente punido em decisão administrativa definitiva em prazo inferior a 3 (três) anos. A norma não esclarece, contudo, se a caracterização da reincidência requer nova infração do mesmo tipo daquela anteriormente punida. A Circular nº 3.857 também estabelece limites para a fixação do valor da multa cominatória, conforme prevista na Lei 13.506, definidos conforme o tipo e o porte das instituições autorizadas pelo BACEN, podendo chegar a R$100.000,00 por dia, e o prazo máximo de 60 dias para incidência da multa.

Efeito suspensivo : Em linha com o disposto na Lei nº 13.506, que estabelece que o recurso contra decisão que impuser as penalidades de proibição de realizar determinadas atividades ou modalidades de operação, de inabilitação ou de cassação será recebido apenas em seu efeito devolutivo, a Circular nº 3.857 estabelece que, mesmo nos casos em que tais penalidades forem impostas conjuntamente com outras penalidades em relação às quais caiba recurso com efeito suspensivo e devolutivo, as mesmas poderão ser executadas tão logo aplicadas. Contudo, o recorrente apenado pode requerer a atribuição de efeito suspensivo à decisão por ele recorrida. A Circular nº 3.857 determina que tal requerimento será admissível no prazo de dez dias, contados da intimação da decisão que aplicou a penalidade, e a autoridade prolatora da decisão terá também dez dias, contados do recebimento do requerimento, para decidir acerca da atribuição do efeito suspensivo, cuja apreciação se dará em autos apartados do PAS original.

Termo de Compromisso : A Circular nº 3.857 também contemplou os requisitos para aceitação deste instrumento alternativo, inovação na esfera de atuação do BACEN trazida pela Lei nº 13.506. A proposta de termo de compromisso pode ser apresentada a qualquer tempo antes da decisão de primeira instância, inclusive anteriormente à instauração do PAS. A Circular nº 3.857 estabeleceu também os requisitos que deverão ser observados para fins de aceitação ou rejeição da proposta de termo de compromisso pelo BACEN, que incluem a natureza e a gravidade das infrações, bem como os antecedentes do interessado. Além das hipóteses previstas na Lei nº 13.506, a regulamentação do BACEN dispõe que não será firmado termo de compromisso quando forem verificadas infrações graves quanto ao cumprimento das obrigações de que trata a Lei nº 9.613. A proposta de termo de compromisso deverá tramitar em autos apartados, mas a norma não indica a qual órgão colegiado compete a análise da proposta. Ressalta-se ainda que, não obstante a Lei nº 13.506 assegurar o sigilo da proposta de termo de compromisso, a Circular nº 3.857 não esclarece se as decisões do órgão colegiado que deliberar acerca da proposta poderão se tornar públicas, em vista da publicidade atribuída pela Lei nº 13.506 às sessões do órgão colegiado. Adicionalmente, vale destacar que, pelo disposto na Lei nº 13.506, o termo de compromisso deverá ser publicado no site do BACEN no prazo de até 5 dias contatos da sua assinatura.

Medidas acautelatórias : A imposição de medidas acautelatórias poderá ser decretada pelo BACEN antes da instauração ou durante a tramitação do PAS caso se verifique a presença de indícios de autoria e materialidade da infração, bem como a atualidade ou iminência de lesão ao Sistema Financeiro Nacional, ao Sistema de Consórcios, ao Sistema de Pagamentos Brasileiros, à própria instituição ou a terceiros. A Circular nº 3.857 prevê, ainda, o conteúdo mínimo que deverá conter a decisão que aplicar medidas dessa natureza, além do procedimento para sua impugnação e interposição de recurso e a determinação de que a imposição de tais medidas seja publicada no site do BACEN.

Acordo Administrativo em Processo de Supervisão : A Circular nº 3.857 disciplina a celebração de acordos administrativos em processo de supervisão, conforme admitidos pela Lei nº 13.506. Com relação ao procedimento, a proposta de acordo poderá ser apresentada em qualquer momento anterior à instauração do PAS ou até a decisão de primeira instância, caso o PAS já tenha sido instaurado, cabendo ao BACEN decidir no prazo de 45 dias. Contudo, a apresentação de proposta de acordo não obsta a tramitação do PAS porventura instaurado e não exime a pessoa jurídica da obrigação de reparar integralmente eventuais danos causados. Importante mencionar, ainda, que o proponente poderá desistir da proposta a qualquer momento, desde que antes da assinatura do instrumento, caso em que os documentos apresentados não poderão ser utilizados para fins de responsabilização, exceto quando a administração pública federal tiver conhecimento dos mesmos por outros meios que não a proposta. Caso haja apresentação de mais de uma proposta, o BACEN irá analisá-las na ordem em que forem recebidas, ficando resguardado o sigilo das informações fornecidas pelos proponentes cuja proposta não tiver sido a primeira apresentada. Por fim, destaca-se que os efeitos do acordo podem se estender às empresas do mesmo grupo e aos respectivos administradores e ex-administradores envolvidos na infração, desde que firmem o instrumento em conjunto com a pessoa jurídica proponente ou venham a aderir ao acordo, ainda que posteriormente e em documento apartado. Caso o proponente seja o administrador ou ex-administrador da pessoa jurídica, os benefícios do acordo firmado não se estenderão à pessoa jurídica. Importante mencionar, ainda, que a Circular nº 3.857 estabelece determinados critérios para a concessão de benefícios em razão da celebração do acordo, sendo que a extinção da ação punitiva e a redução das penalidades administrativas em 2/3 apenas ocorrerão na hipótese em que a proposta do acordo tenha sido apresentada sem que o BACEN tivesse conhecimento prévio da infração. Nos casos em que o BACEN tiver conhecimento prévio da infração, a redução das penalidades administrativas poderá ser de 1/3 a 3/5. Vale lembrar, por fim, que pelo disposto na Lei nº 13.506, o acordo administrativo deverá ser publicado no site do BACEN no prazo de 5 dias a contar da sua assinatura.

2. Circular 3.858

A Lei nº 13.506, à exceção das regras relacionadas às penalidades, será aplicável ao PAS instaurado com o objetivo de apurar irregularidades relacionadas à prevenção à lavagem de dinheiro, nos termos da Lei nº 9.613. Em consequência, a Circular nº 3.857 será aplicável também ao PAS da Lei nº 9.613 em relação ao rito processual e aos demais instrumentos nela previstos.

Entretanto, a Lei nº 9.613 não estabelece parâmetros para a aplicação de penalidades de multa e de inabilitação, e tampouco prevê procedimentos para a implementação da cassação de autorização. A Circular nº 3.858 vem, portanto, preencher esta lacuna ao regulamentar a aplicação das penalidades administrativas de que trata a Lei nº 9.613, às instituições financeiras e instituições autorizadas a funcionar pelo BACEN, incluindo as integrantes do Sistema de Pagamentos Brasileiro, bem como às pessoas físicas que autem como administrador dessas instituições.

Destacam-se os seguintes pontos da Circular nº 3.858:

Espécies de Penalidade : A Circular nº 3.858 prevê a possibilidade de aplicação cumulativa das penas de (i) advertência; (ii) multa pecuniária variável, não superior ao dobro do valor da operação, ao dobro do lucro real obtido ou que presumivelmente seria obtido pela realização da operação, ou ao valor de R$20.000,00 (vinte milhões de reais); (iii) inabilitação temporária para o exercício de cargos de administração pelo prazo de até 10 anos; e (iv) cassação da autorização para exercício de atividade, operação ou funcionamento.

Aplicação de Penalidades : Para fins de cálculo das penalidades, a fixação da pena-base deverá considerar os mesmos parâmetros indicados na Circular nº 3.857. As penalidades de multa e inabilitação podem ser agravadas caso sua prática seja sistemática ou reiterada, as operações irregulares sejam representativas e haja vantagem auferida ou pretendida pelo infrator, sendo que a penalidade de multa será acrescida de 20% para cada agravante verificada e a penalidade de inabilitação será acrescida de um ano também para cada agravante verificada. Ademais, admite-se a atenuação de tais penalidades em decorrência dos antecedentes do infrator, da regularização da conduta antes de sua detecção pelo BACEN e em caso de colaboração do infrator que resulte na identificação de outros envolvidos e na obtenção de documentos comprobatórios, podendo a penalidade de multa ser reduzida em 20% para cada atenuante e a penalidade de inabilitação ser reduzida de um ano para cada atenuante. Destaca-se, ainda, que a Circular nº 3.857 prevê limitações para a soma das penalidades de multa em um único PAS.

Infrações administrativas : Ficam estabelecidos valores de penas-base de multa aplicável às irregularidades de que trata a Lei nº 9.613, variando conforme sua gravidade, sendo distintas as penas-base aplicáveis às irregularidades relativas a (i) identificação de clientes, atualização de cadastro e manutenção do registro de transações, (ii) políticas, procedimentos e controles internos para prevenção à lavagem de dinheiro, e (iii) comunicação de operações. A Circular nº 3.858 estabelece, ainda, que serão consideradas graves as infrações que possam produzir determinados efeitos. As mudanças promovidas pela Circular nº 3.857 e pela Circular nº 3.858, mencionadas acima, já estão em vigor.