2019年1月4日,经国务院同意,生态环境部、发展改革委、工业和信息化部、交通运输部、中国铁路总公司等11部门联合印发《柴油货车污染治理攻坚战行动计划》(环大气2018〔179〕号)(以下简称《行动计划》)。《行动计划》以京津冀及周边地区、长三角地区、汾渭平原相关省市以及内蒙古自治区中西部等区域为重点区域,分别对清洁柴油车行动、清洁柴油机行动、清洁运输行动、清洁油品行动等四大行动进行了部署,旨在全链条治理柴油车(机)超标排放,显著降低污染物排放总量,促进区域空气质量明显改善。其中,在清洁柴油车行动方面,《行动计划》提出要加强新生产车辆环保达标监管,严厉打击生产、进口、销售不达标车辆违法行为。这意味着,在柴油货车以及机动车污染防治方面,国家政策趋势将是对生产、进口、销售机动车的各个环节实行严格环保达标执法监管,一旦机动车生产、进口企业被查出存在生产、进口、销售不达标车辆的环境违法行为,将承担相应的法律责任。

针对国内某大型车企向我们提出的咨询意见,结合大气污染防治法的规定以及《行动计划》的规定,对生产、进口、销售不达标车辆,将承担什么法律责任,以及《行动计划》中涉及新生产车辆监管的有关要求作出分析如下,也同时希望与感兴趣的车企进行交流、讨论。

何为不达标车辆

  • 新生产机动车超标排放大气污染物

《中华人民共和国大气污染防治法》(以下简称《大气污染防治法》)第五十一条规定:“机动车船、非道路移动机械不得超过标准排放大气污染物。禁止生产、进口或者销售大气污染物排放超过标准的机动车船、非道路移动机械。”

《大气污染防治法》第五十五条规定:“机动车生产、进口企业应当向社会公布其生产、进口机动车车型的排放检验信息、污染控制技术信息和有关维修技术信息。”

此外,根据《大气污染防治法》第一百零九条、第一百一十条规定,大气污染物排放标准、车辆型式检验、超标判定规定和环保信息公开均是根据车型来进行,因此,我们理解,不达标车辆应指相关车型车辆的大气污染物排放超过了该车型正在执行的排放标准的车辆。目前不同车型正在执行的排放标准见下表:

  • 新生产机动车OBD系统或污染控制装置弄虚作假

关于新生产机动车OBD系统(车载排放诊断系统)或污染控制装置弄虚作假问题,金杜所参与的原环境保护部2018年1月对山东凯马汽车制造有限公司重型柴油货车OBD 系统不符合标准要求,根据《大气污染防治法》第一百零九条第二款规定,而对其作出责令停产整治、没收违法所得,并处货值金额二倍罚款的行政处罚案例就是一个非常典型的案例。

因此,如新生产机动车OBD或污染控制装置弄虚作假,则也应属于不达标车辆。

  • 新生产机动车配置与环保信息公开不一致

环保信息公开是《大气污染防治法》对机动车、非道路移动机械生产、进口企业明确规定的法定义务,根据《大气污染防治法》)第五十二条规定,机动车、非道路移动机械生产企业应当对新生产的机动车和非道路移动机械进行排放检验。经检验合格的,方可出厂销售,检验信息应当向社会公开。此外,《大气污染防治法》第五十五条第一款规定,机动车生产、进口企业应当向社会公布其生产、进口机动车车型的排放检验信息、污染控制技术信息和有关维修技术信息。

2016年8月24日,原环境保护部发布了《环境保护部关于开展机动车和非道路移动机械环保信息公开工作的公告》(国环规大气【2016】3号)文件,对机动车和非道路移动机械环保信息公开的主体、内容、时间和方式进行了规定。在环保信息公开内容上,国环规大气【2016】3号文规定,机动车和非道路移动机械生产、进口企业,应当向社会公开其生产、进口机动车和非道路移动机械的环保信息,具体包括:(1)机动车和非道路移动机械生产、进口企业基本信息;(2)机动车和非道路移动机械污染控制技术信息;(3)机动车和非道路移动机械排放检验信息:型式检验、生产一致性检验、在用符合性检验和出厂检验信息,包括检测结果、检验条件、仪器设备、检测机构信息等。

根据上述法律、规范性文件规定,如新生产机动车配置(如发动机、OBD系统、排气后处理系统等)与环保信息公开不一致,则存在机动车生产、进口、销售企业对发动机、污染控制装置等弄虚作假、以次充好,冒充排放检验合格产品出厂销售的可能,也应属于不达标车辆。

生产、进口、销售不达标车辆构成的违法行为及法律责任

生产、进口、销售不达标车辆的行为既构成环境违法行为,也构成其他行政违法、违规行为,严重的,甚至涉嫌构成刑事犯罪。

  • 可能构成的违法行为

1. 构成环境违法行为

生产、进口、销售不达标车辆所构成的环境违法行为主要规定在《大气污染防治法》中,根据《大气污染防治法》规定,生产、进口、销售不达标车辆可能构成:

(1)生产、进口、销售超过污染物排放标准的机动车;

(2)对发动机、污染控制装置弄虚作假、以次充好,冒充排放检验合格产品出厂销售;

(3)未公布机动车车型的排放检验信息或污染控制技术信息等;

(4)新生产机动车配置与环保信息公开不一致等环境违法行为。

2. 构成其他行政违法、违规行为

(1)在产品质量监管领域,构成违反《产品质量法》第十二条和第三十二条规定,即构成以假充真、以次充好,以不合格产品冒充合格产品等违法行为;

(2)在市场竞争和行业监管领域,构成违反《车辆生产企业及产品生产一致性监督管理办法》,即生产、进口、销售不达标车辆还构成违反车辆生产一致性等违规行为。

3. 可能构成刑事犯罪

在刑事方面,生产、进口、销售不达标车辆可能涉及掺杂、掺假,以假充真,以次充好或者以不合格产品冒充合格产品,进而构成生产、销售伪劣产品罪。

根据《最高人民法院、最高人民检察院关于办理生产、销售伪劣商品刑事案件具体应用法律若干问题的解释》(法释[2001]10号)第一条第二、三、四款规定, “以假充真”是指以不具有某种使用性能的产品冒充具有该种使用性能的产品的行为。 “以次充好”是指以低等级、低档次产品冒充高等级、高档次产品,或者以残次、废旧零配件组合、拼装后冒充正品或者新产品的行为。“不合格产品”是指不符合《中华人民共和国产品质量法》第二十六条第二款[1]规定的质量要求的产品。

  • 法律责任

1. 环境法律责任

(1) 生产、进口、销售超过污染物排放标准机动车的法律责任

根据《大气污染防治法》第一百零九条第一款规定,生产超过污染物排放标准的机动车、非道路移动机械的,由省级以上人民政府生态环境主管部门责令改正,没收违法所得,并处货值金额一倍以上三倍以下的罚款,没收销毁无法达到污染物排放标准的机动车、非道路移动机械;拒不改正的,责令停产整治,并由国务院机动车生产主管部门责令停止生产该车型。

此外,我国建立机动车和非道路移动机械环境保护召回制度,根据《大气污染防治法》第五十八条规定,生产、进口企业获知机动车、非道路移动机械排放大气污染物超过标准,属于设计、生产缺陷或者不符合规定的环境保护耐久性要求的,应当召回;未召回的,由国务院市场监督管理部门会同国务院生态环境主管部门责令其召回。

(2) 对发动机、污染控制装置弄虚作假、以次充好,冒充排放检验合格产品出厂销售的法律责任

根据《大气污染防治法》第一百零九条第二款规定,机动车、非道路移动机械生产企业对发动机、污染控制装置弄虚作假、以次充好,冒充排放检验合格产品出厂销售的,由省级以上人民政府生态环境主管部门责令停产整治,没收违法所得,并处货值金额一倍以上三倍以下的罚款,没收销毁无法达到污染物排放标准的机动车、非道路移动机械,并由国务院机动车生产主管部门责令停止生产该车型。

(3) 未公布机动车车型的排放检验信息或污染控制技术信息法律责任

根据《大气污染防治法》第一百一十一条规定,机动车生产、进口企业未按照规定向社会公布其生产、进口机动车车型的排放检验信息或者污染控制技术信息的,由省级以上人民政府生态环境主管部门责令改正,处五万元以上五十万元以下的罚款。

(4) 新生产机动车配置与环保信息公开不一致的法律责任

如新生产机动车配置与环保信息公开不一致,则可能构成对发动机、污染控制装置弄虚作假、以次充好,冒充排放检验合格产品出厂销售的违法行为,根据《大气污染防治法》第一百零九条第二款规定,省级以上人民政府生态环境主管部门可责令机动车、非道路移动机械生产企业停产整治,没收违法所得,并处货值金额一倍以上三倍以下的罚款,没收销毁无法达到污染物排放标准的机动车、非道路移动机械,并由国务院机动车生产主管部门责令停止生产该车型。

2. 其他行政责任

(1) 以不合格产品冒充合格产品法律责任

根据《产品质量法》第五十条规定,在产品中掺杂、掺假,以假充真,以次充好,或者以不合格产品冒充合格产品的,责令停止生产、销售,没收违法生产、销售的产品,并处违法生产、销售产品货值金额百分之五十以上三倍以下的罚款;有违法所得的,并处没收违法所得;情节严重的,吊销营业执照;构成犯罪的,依法追究刑事责任。

(2) 违反车辆生产一致性法律责任

根据《车辆生产企业及产品生产一致性监督管理办法》第十条规定,对于不能保证产品生产一致性的车辆生产企业,工业和信息化部将视情节轻重,依法分别采取通报、限期整改、暂停或撤销“免予安全技术检验”备案、暂停或撤销其相关产品《车辆生产企业及产品公告》(以下简称《公告》)等措施。

3. 刑事责任

针对生产、进口、销售不达标车辆构成生产、销售伪劣产品罪,根据《刑法》第一百四十条规定,销售金额五万元以上不满二十万元的,处二年以下有期徒刑或者拘役,并处或者单处销售金额百分之五十以上二倍以下罚金;销售金额二十万元以上不满五十万元的,处二年以上七年以下有期徒刑,并处销售金额百分之五十以上二倍以下罚金;销售金额五十万元以上不满二百万元的,处七年以上有期徒刑,并处销售金额百分之五十以上二倍以下罚金;销售金额二百万元以上的,处十五年有期徒刑或者无期徒刑,并处销售金额百分之五十以上二倍以下罚金或者没收财产。

对于生产、进口、销售不达标车辆行为,可能构成的违法行为及应承担的法律责任见下表:

《行动计划》中涉及新生产车辆监管的要求

《行动计划》明确指出要严厉打击生产、进口、销售不达标车辆违法行为。一方面,《行动计划》要求生态环境部、交通运输部等部门在生产、进口、销售环节加强对新生产机动车环保达标监管,抽查核验新生产销售车辆的OBD、污染控制装置、环保信息随车清单等,抽测部分车型的道路实际排放情况。在具体操作目标上,各省(区、市)对在本行政区域内生产(进口)的主要车(机)型系族的年度抽检率需达到80%,覆盖全部生产(进口)企业,重点区域抽检率需进一步提高;对在本行政区域销售的主要车(机)型系族的年度抽检率需达到60%,重点区域达到80%。

另一方面,《行动计划》进一步指出要严厉打击污染控制装置造假、屏蔽OBD 功能、尾气排放不达标、不依法公开环保信息等行为,按规定撤销相关企业车辆产品公告、油耗公告和强制性产品认证,督促生产(进口)企业及时实施环境保护召回。

此外,《行动计划》明确指出要加快建立完善机动车等移动源行政执法与刑事司法衔接机制,对于生产、进口、销售不合格发动机、机动车、非道路移动械、车用燃料、车用尿素,以及排放检验弄虚作假的行为,严惩重罚,涉嫌违法犯罪的移送司法机关,依法追究相关人员刑事责任。

结语

《行动计划》的印发和实施,意味着我国柴油货车污染治理攻坚战的全面打响,《行动计划》提出的严厉打击生产、进口、销售不达标车辆违法行为也为机动车生产、进口、销售企业敲响了警钟。尤其是针对存在新生产车辆排放超标、发动机等配置造假,OBD系统、污染控制装置弄虚作假等行为的机动车生产经营企业,由于这些违法行为面临的不仅仅是数额巨大的行政处罚,涉嫌违法犯罪将被移送司法机关,依法追究相关人员刑事责任。因此,机动车生产、进口、销售企业应当在前述环节更为关注机动车环保合规问题。