"Kunnen bewoners van woonboten ongestoord blijven wonen in hun woonboot of krijgen zij wellicht te maken met handhavers van de gemeente?" is een vraag die opdoemt na het lezen van de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak (hierna: de Afdeling) op 16 april 2014 [1]. De Afdeling heeft in deze uitspraak een woonboot aangemerkt als een bouwwerk. Dit heeft tot gevolg dat een woonboot omgevingsvergunningplichtig is in de zin van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) en dat moet worden voldaan aan de bouwregels van een bestemmingsplan, redelijke eisen van welstand en de regels voor bouwkwaliteit uit het Bouwbesluit 2012.

De woonboot door de jaren heen

De Afdeling heeft in de loop der tijd zich meerdere malen gebogen over deze kwestie. Oorspronkelijk oordeelde de Afdeling dat een woonboot, ongeacht de verbondenheid met de grond en een plaatsgebonden karakter, niet als een bouwwerk kon worden gekwalificeerd omdat dit door de wetgever met de intrekking van de Wet op de woonwagens en woonschepen nadrukkelijk was beoogd [2].

Daarna is echter een jurisprudentielijn te herkennen waarin de Afdeling woonboten steeds meer beschouwt als een bouwwerk indien er sprake is van een constructie van enige omvang, direct of indirect verbonden met de grond, en bedoeld om ter plaatse te functioneren [3]. De Afdeling hanteerde de fysieke verbondenheid van de woonboot met de grond, kade en voorzieningen daarbij als belangrijkste uitgangspunt. De Afdeling beschouwde woonschepen waar bijvoorbeeld de rioolaansluiting eenvoudig af te koppelen is alsnog niet als bouwwerken omdat deze onvoldoende plaatsgebonden zouden zijn [4].

Met de uitspraak van 16 april 2014 door de Afdeling lijkt dat niet langer voornamelijk het criterium van de fysieke verbondenheid met de grond, kade en voorzieningen het belangrijkste uitgangspunt is, maar de bedoeling of de woonboot ter plaatse (langdurig) blijft functioneren. Het college van burgemeester en wethouders van gemeente Amsterdam (hierna: het college) voerde in dit geval aan dat geen sprake zou zijn van een bouwwerk omdat de woonboot slechts met de kade verbonden was door stalen kabels en een afhouder. Daarnaast konden de aansluitingen op de nutsvoorzieningen eenvoudig worden losgekoppeld. Volgens de Afdeling was echter, naast overwegingen over de fysieke plaatsgebondenheid, vooral van belang dat de woonboot bedoeld was om ter plaatse als woning te functioneren en betrok daarbij dat de woonboot niet zelfstandig kon varen en sinds 1954 vrijwel onafgebroken op dezelfde plaats aanwezig was.

Vragen vanuit de Tweede Kamer

De uitspraak heeft tot vragen van de Tweede Kamer aan de minister geleid. De minister heeft daarop geantwoord dat formeel veel bestaande woonboten en andere drijvende bouwwerken, als gevolg van de uitspraak door de Afdeling, als illegaal bouwwerk moeten worden aangemerkt omdat deze bouwwerken bijvoorbeeld niet voldoen aan de technische voorschriften uit het Bouwbesluit 2012. Dit zou betekenen dat de gemeenten, gelet op de beginselplicht daartoe, moeten gaan handhaven om aan die illegale situaties een eind te maken.

Als gevolg van de uitspraak gelden immers lokale regels met betrekking tot onder meer (bouw)technische kwaliteit van woonboten niet langer als daarin hetzelfde wordt geregeld als in onder meer het Bouwbesluit 2012 en de gemeentelijke bouwverordeningen. Volgens de minister zal voortaan ook de lokale regelgeving met een ruimtelijk motief opgenomen moeten worden in het bestemmingsplan en de welstandsnota.

Hoe nu verder?

De minister bevestigt met zijn antwoord dat de regelgeving een achterstand heeft opgelopen en dat veel lokale verordeningen voor het innemen van ligplaatsen onverbindend zullen worden. In de literatuur wordt geopperd om voor bestaande woonboten paraplu-herzieningen' toe te passen waardoor een gemeente de ligplaatsen van huidige woonboten in een bestemmingsplan omvormt in een passende bebouwingsregeling [5]. En verder zal op nationaal niveau wellicht een aparte positie voor de woonboot moeten worden gecreëerd. De wetgever zal moeten kiezen: of de woonboot omgevingsvergunningplichtig maken of uitzonderen van het toepassingsgebied van de Wabo. De vraag resteert of het overigens wel wenselijk is om de woonboten uit te zonderen van de Wabo, immers de bouwtechnische eisen voor woningen waaronder ook woonboten van het Bouwbesluit 2012 zijn niet voor niets ooit door de wetgever met het oog op onder andere goede en veilige huizen vastgesteld. Indien een gemeente ervoor kiest om de woonboten toch uit te zonderen, kan worden geacht aan de artikelen van hoofdstuk twee en/of drie van Bijlage II van het Besluit omgevingsrecht (hierna: Bor). Daar zouden bouwwerkzaamheden voor woonboten dan expliciet buiten de vergunningplicht moeten worden gesteld. Het is wellicht ook mogelijk en raadzaam in een definitie te regelen dat woonboten geen bouwwerk zijn, ook om buiten de reikwijdte van het Bouwbesluit 2012 te vallen.

Het huidige Bouwbesluit 2012 houdt namelijk geen rekening met woonboten. De wetgever zal dus ook een oplossing moeten vinden voor deze lacune. Hij kan in het Bouwbesluit 2012 een aparte positie creëren voor de woonboot. Dat zal nog een lastige opgave worden. In de praktijk zijn woonboten zeer verschillend van uiterlijk en is het maar de vraag of alle technische vereisten van het Bouwbesluit 2012 toepasbaar zijn dan wel in redelijkheid te transformeren zijn naar voor de woonboten toepasbare eisen die toch voldoende waarborgen geven.

Storm in een glas water?

De vraag die resteert, is of terecht commotie is ontstaan of dat er niet zoveel aan de hand is. De minister stelt dat het gemeentebestuur van Amsterdam aan de alarmbel heeft getrokken en heeft gevraagd om een wetswijziging. Het vertrekpunt voor een oplossing van minister Blok is het voorstel van gemeente Amsterdam om bestaande drijvende objecten via overgangsrecht in stand te houden zonder omgevingsvergunning en zonder eisen vanuit het Bouwbesluit 2012. Drijvende objecten die van origine boten zijn maar in de loop van de tijd een andere functie hebben gekregen worden door de minister niet beschouwd als woonboten, en voor nieuw te bouwen watervilla’s en woonarken in het Bouwbesluit 2012 een aantal specifieke voorschriften op te nemen. Hij verwacht het voorstel eind 2014 naar de Tweede Kamer te sturen. Het is duidelijk dat de wetgever hier nodig is om ervoor te zorgen dat de woonboot niet tussen wal en schip geraakt. Amsterdam lijkt toch niet voor niets het voortouw – als bekende woonbootgemeente – te hebben genomen voor een nieuwe regeling voor woonboten.