Als een gemeente een legale bestaande situatie (op termijn) wil wegbestemmen, ligt een oplossing niet direct voorhanden. De raad kan bij het vaststellen van een nieuw bestemmingsplan niet zomaar voor een andere bestemming kiezen. Daarvoor dient de raad in ieder geval aannemelijk te maken dat de bestaande situatie binnen de planperiode van tien jaar zal worden beëindigd. In dat geval kan het bestaande bouwwerk en/of het gebruik in beginsel onder het overgangsrecht worden gebracht. Echter, in de praktijk blijven die ‘overgangssituaties’ vaak toch nog langer dan tien jaar bestaan. Dan is de vraag wat de gemeente nog kan doen, wil zij voorkomen dat de situatie opnieuw positief bestemd wordt.

Het opnieuw onder het overgangsrecht brengen van bouwwerken en gebruik is in principe niet mogelijk. Daarvoor is in ieder geval vereist dat aannemelijk is dat het gebruik alsnog binnen de planperiode van tien jaar ten einde zal komen. Een alternatief is het persoonsgebonden overgangsrecht of de uitsterfregeling. Voor toepassing daarvan is het niet nodig om aannemelijk te maken dat het gebruik binnen de planperiode van tien jaar zal worden beëindigd. Wel is het idee achter het toepassen van persoonsgebonden overgangsrecht of de uitsterfregeling dat het gebruik, indien het eenmaal is beëindigd, niet wordt hervat. Er zijn wel belangrijke verschillen tussen deze twee.

Het persoonsgebonden overgangsrecht, dat in artikel 3.2.3 Bro is neergelegd, is een bijzondere vorm van overgangsrecht voor natuurlijke personen. Het persoonsgebonden overgangsrecht is gebonden aan een persoon (bijvoorbeeld een bewoner) en aan een functie (bijvoorbeeld het gebruik als woning). Als de bewoner aan wie het persoonsgebonden overgangsrecht is gebonden, het gebruik als woning staakt, kan het niet worden hervat. Ook niet door een andere persoon. Bedrijven zullen geen beroep kunnen doen op deze regeling.

Een uitsterfregeling kan een bepaald gebruik toestaan, maar regelt dat het gebruik na beëindiging niet mag worden hervat. Verder is de regeling alleen functiegebonden en niet persoonsgebonden. Ook kan het op bedrijven worden toegepast. Zo kan een uitsterfregeling bijvoorbeeld gebonden zijn aan het gebruik als kantoor. Eventuele rechtsopvolgers die dat kantoorgebruik voortzetten, kunnen ook van de uitsterfregeling profiteren.

We zien in de praktijk dat het lastig is voor gemeenten om de juiste regeling in het bestemmingsplan op te nemen. Dat laat een recente uitspraak van de Afdeling van 7 mei 2014 (ECLI:NL:RVS:2014:1689) duidelijk zien. De uitspraak van 7 mei 2014 werd gedaan in een beroepsprocedure over het bestemmingsplan “Bedrijven Zuid”, vastgesteld door de raad van de gemeente Zaandam. Het bestemmingsplan voorzag in een actualisering van het planologisch kader voor een aantal verschillende gebieden. In de beroepsprocedure was door een aantal partijen opgekomen tegen het feit dat hun (bedrijfs)woning niet als zodanig was bestemd. Er was sprake van woningen die al jarenlang op legale wijze waren bewoond. Wat was het probleem?

De woningen bevonden zich op een bedrijventerrein. Dat strookte niet met het beleid van de raad om geen nieuwe (bedrijfs)woningen op bedrijventerreinen toe te staan. Daarmee wilde de raad voorkomen dat bedrijven van zwaardere milieucategorieën, waarvan er al niet veel binnen de gemeente waren, verder zouden worden beperkt. Tegelijkertijd was het volgens de raad niet aanvaardbaar dat percelen die te maken hebben met (milieu)hinder van bedrijven, werden bewoond. De raad wilde bij het vaststellen van het bestemmingsplan “Bedrijven Zuid” voorzien in een mogelijkheid om een einde te maken aan het bewonen van de betreffende (bedrijfs)woningen. Twee van de gevallen die in de zaak ter discussie stonden, worden hierna toegelicht.

Het eerste geval betrof een beheerder van het ter plaatse aanwezige recreatiecomplex. Hij voerde aan dat zijn bedrijfswoning, die hij van de gemeente had gekocht, als bedrijfswoning had moeten worden bestemd. De raad had aan de gronden van het perceel de bestemming “Bedrijventerrein – 1″ toegekend. Volgens de beheerder zou de leveringsakte bepalen dat het verbod om het complex te gebruiken voor bewoning, niet voor de feitelijk beheerder gold. Hij voerde aan erop te mogen vertrouwen dat het gebruik als bedrijfswoning was toegestaan. Daartoe wees hij op verschillende omstandigheden, waaronder bijvoorbeeld op het feit dat hij al 20 jaar op het adres stond ingeschreven. Voor de bedrijfswoning had de raad persoonsgebonden overgangsrecht opgenomen. Dat hield in dat het pand alleen als woning mocht worden gebruikt door de beheerder. Hij vond dat te beperkend en gaf de voorkeur aan een uitsterfregeling.

De Afdeling overwoog eerst, kortgezegd, dat de raad niet verplicht is om een reguliere woonbestemming op te nemen voor de bedrijfswoning. De Afdeling achtte het niet onredelijk dat de raad het beleid voert om geen nieuwe (bedrijfs)woningen op een bedrijventerrein toe te staan. Verder werd overwogen dat de desbetreffende leveringsakte een privaatrechtelijke overeenkomst betrof en dat hieraan geen gerechtvaardigd vertrouwen kan worden ontleend dat het gebruik van het pand als woning als zodanig planologisch zou worden bestemd. Evenmin kon aan de overige omstandigheden het vertrouwen worden ontleend dat het pand als woning zou worden bestemd, aangezien het gebruik al onder het overgangsrecht viel. Dat is in overeenstemming met eerdere jurisprudentie waarin de Afdeling heeft overwogen dat gebruik dat in strijd is met een geldende bestemming dan wel gebruik dat onder het overgangsrecht valt, geen aanspraak op een positieve bestemming geeft (bijv. ABRvS 18 december 2013, ECLI:NL:RVS:2506).

Vervolgens heeft de Afdeling zich uitgesproken over het persoonsgebonden overgangsrecht. In deze zaak van 7 mei 2014 oordeelde de Afdeling dat het  in een situatie als de onderhavige, op de weg van de raad lag om te bezien of voor het betrokken geval een uitsterfregeling in plaats van persoonsgebonden overgangsrecht had kunnen worden opgenomen (De Afdeling verwijst hiervoor naar een eerdere uitspraak van 30 oktober 2013, ECLI:NL:RVS:2013:1722). Volgens de Afdeling had de raad onvoldoende inzichtelijk gemaakt in hoeverre hij rekening had gehouden met de belangen van de beheerder bij de keuze tussen het opnemen van een persoonsgebonden overgangsrecht of het opnemen van een uitsterfregeling. In zoverre achtte de Afdeling het besluit tot vaststelling van het bestemmingsplan niet deugdelijk gemotiveerd en werd het bestemmingsplan vernietigd wegens strijd met artikel 3:46 Awb.

In het tweede geval was de appellant een bewoonster van een woning gelegen op een bedrijventerrein. Zij betoogde dat de raad ten onrechte geen woonbestemming aan het perceel had toegekend. In plaats daarvan had de raad aan de gronden van het perceel de aanduiding ‘bedrijfswoning’ toegekend overeenkomstig de in 1933 verleende bouwvergunning voor een bedrijf met bedrijfswoningen. De bewoonster voerde aan het pand sinds 1971 onafgebroken te hebben gebruikt en wees op de in dat jaar verleende vergunning voor het gebruik als woning.

De Afdeling oordeelde dat het opnieuw onder het overgangsrecht brengen van gebruik onder omstandigheden aanvaardbaar kan zijn. Dat is overeenkomstig eerdere jurisprudentie van de Afdeling, waaruit blijkt dat daarvoor in ieder geval is vereist dat voldoende aannemelijk is dat het gebruik binnen de planperiode zal worden beëindigd (zie bijv. hiervoor genoemde uitspraak ABRvS 18 december 2013, ECLI:NL:RVS:2506). Meestal is het erg lastig om aan dit vereiste te voldoen, aangezien het gebruik gedurende de periode dat het al onder het overgangsrecht van het vorige bestemmingsplan viel, ook al niet ten einde is gekomen. Ook in deze zaak van 7 mei 2014 overwoog de Afdeling dat dit de gerechtvaardigde verwachting vereist dat het bestaande gebruik binnen de planperiode zal worden beëindigd. In dit geval was echter duidelijk dat de raad niet voornemens was het bestaande gebruik te beëindigen. Om die reden was het opnieuw onder het overgangsrecht brengen van het gebruik dus geen reële optie.

Wat had de raad dan wel moeten doen? Volgens de Afdeling had het hier op de weg van de raad gelegen om te overwegen of voor het perceel een uitsterfregeling in het plan had kunnen worden opgenomen. De Afdeling geeft daarbij aan hoe deze zou kunnen luiden, namelijk dat de woning als bedrijfswoning wordt bestemd met de daarbij behorende bouwregels, maar dat in afwijking van het verbod van burgerwoningen het gebruik als burgerwoning wordt toegestaan tot het moment dat de burgerwoning eindigt. Aangezien de raad niet inzichtelijk had gemaakt of voor dit perceel een andere regeling had kunnen worden opgenomen, was het bestemmingsplan onzorgvuldig voorbereid. De Afdeling vernietigde het bestemmingsplan in zoverre wegens strijd met artikel 3:2 Awb.

Al met al is dus duidelijk dat het opnieuw onder overgangsrecht brengen van bestaand legaal gebruik, niet mogelijk is als het niet daadwerkelijk binnen de planperiode van tien jaar ten einde zal komen. De raad had zich dat kennelijk wel gerealiseerd. Het ging echter mis bij het bepalen van een passend alternatief. Bij die keuze dient een zorgvuldige afweging te worden gemaakt van de belangen. Het gaat dan niet alleen om het belang van een goede ruimtelijke ordening, maar ook om de belangen van de betrokkene. Juist die belangenafweging is lastig te maken. Als de goede ruimtelijke ordening niet in het geding was, zou er namelijk “gewoon” positief kunnen worden bestemd. Bij de belangen van de betrokkene dient zorgvuldig te worden gekeken naar de beperkingen die worden opgelegd in het bestemmingsplan. Duidelijk is dat een uitsterfregeling minder beperkend is dan persoonsgebonden overgangsrecht. Het biedt meer rechtszekerheid. Een uitsterfregeling ligt dan ook meer voor de hand. Als de raad desondanks voor persoonsgebonden overgangsrecht kiest, zal de raad goed beslagen ten ijs moeten komen bij de Afdeling.