El 9 de agosto pasado, se publicó en el Diario Oficial de la Federación el Decreto (el “Decreto”) que expide una nueva Ley Nacional de Extinción de Dominio (la “Ley”). El Decreto entró en vigor al día siguiente, abrogando la Ley Federal de Extinción de Dominio y las leyes de extinción de dominio de las distintas entidades federativas.

A través de esta Ley, se busca establecer cambios a los procedimientos que el Ministerio Público debe seguir y los elementos que debe acreditar para que una persona física o moral pierda, en favor del Estado, sus derechos sobre los bienes que tengan una procedencia ilícita o sean producto o instrumento de ciertos hechos ilícitos.

Entre los aspectos principales de la Ley, se encuentran los siguientes:

1. Son hechos que pudieran dar lugar a la extinción de dominio de bienes, los relacionados con delincuencia organizada, secuestro, delitos en materia de hidrocarburos, petrolíferos y petroquímicos, delitos contra la salud, trata de personas, delitos por hechos de corrupción, delitos cometidos por servidores públicos, robo de vehículos, recursos de procedencia ilícita y extorsión.

2. Es procedente la extinción de dominio sobre bienes cuya legítima procedencia no pueda acreditarse, que sean instrumento, objeto o producto de hechos ilícitos.

3. La acción de extinción de dominio corresponde al Ministerio Público, es una acción de naturaleza civil, de carácter patrimonial, con prevalencia a la oralidad, mediante una vía especial, autónoma e independiente de cualquier proceso penal. Se podrá ejercer aun cuando no se haya determinado la responsabilidad penal de los delitos previstos en la Ley, y las resoluciones del Juez de la causa penal no tendrán influencia sobre la determinación del Juez competente en materia de extinción de dominio.

4. El ejercicio de la acción de extinción de dominio podrá sustentarse, entre otros, en la información que recabe el Ministerio Público en las carpetas de investigación o en juicios penales, o de cualquier otra fuente que contenga datos o indicios útiles.

5. La acción de extinción de dominio es imprescriptible respecto de bienes de origen ilícito; para los bienes de origen lícito, la acción prescribirá a los 20 años a partir de que el bien se haya destinado a realizar hechos ilícitos. Ningún acto jurídico realizado sobre bienes afectos a la acción de extinción de dominio los legitima, sin perjuicio de los derechos de terceros de buena fe.

6. A solicitud del Ministerio Público, sin prejuzgar sobre la legalidad de la situación o cualquier circunstancia relativa al fondo del asunto, el Juez podrá dictar medidas cautelares consistentes en el aseguramiento de bienes, previo a la presentación de la demanda o durante el juicio. Puede ordenarse también la inmovilización provisional e inmediata de fondos, activos, cuentas y demás valores e instrumentos financieros que se encuentren en el sistema financiero.

Ni la parte demandada (aquella titular de los bienes objeto de extinción de dominio) ni la persona afectada (aquella que alegue una vulneración a su derecho en relación con el bien objeto del procedimiento de extinción de dominio) podrán ofrecer garantías para lograr el levantamiento de las medidas cautelares, por lo que dichas medidas podrán prevalecer hasta que se dicte una sentencia que cause ejecutoria. En caso de levantamiento de la medida cautelar o que el Ministerio Público no obtenga una sentencia favorable, la parte demandada y/o la persona afectada tendrán derecho a solicitar el pago de daños y perjuicios en un juicio diverso.

Las demandas podrán inscribirse preventivamente en el Registro Público de la Propiedad o en cualquier otro registro a solicitud del Ministerio Público.

7. El Instituto de Administración de Bienes y Activos podrá proceder a la venta o disposición anticipada de los bienes sujetos a proceso de extinción de dominio, excepto por aquellos bienes que las autoridades consideren objeto de prueba, cuando la enajenación sea necesaria por la naturaleza de los bienes, representen un peligro para el medio ambiente o la salud, por el transcurso del tiempo puedan sufrir pérdida, merma o deterioro o afectarse su funcionamiento, que su administración o custodia resulten incosteables o causen perjuicios al erario, se trate de bienes fungibles, consumibles, perecederos o semovientes u otros animales, o se trate de bienes que sin sufrir deterioros materiales se deprecien significativamente por el transcurso del tiempo.

Dichos bienes podrán disponerse de forma anticipada a favor de las dependencias y entidades de la Administración Pública Federal, la Fiscalía General de la República, los gobiernos de las entidades federativas y los municipios, según lo determine el Gabinete Social o en el ámbito local, la autoridad que corresponda, para que se destinen al servicio público, programas sociales u otras políticas públicas prioritarias.

8. En caso de declararse la extinción de dominio, el Juez también podrá declarar la extinción de otros derechos reales, principales o accesorios, u otros derechos si se prueba que su titular conocía la causa que dio origen a la extinción de dominio. En caso de garantías, su titular deberá demostrar la preexistencia del crédito garantizado y, en su caso, que se tomaron las medidas que la normatividad establece para el otorgamiento y destino del crédito, de lo contrario el Juez declarará extinta la garantía.

9. En caso de que el Juez declare improcedente la acción de extinción de dominio, de todos o algunos de los bienes sujetos a la misma, ordenará la devolución de los bienes no extintos de manera inmediata o cuando no sea posible, ordenará la entrega de su valor actualizado a su legítimo propietario o poseedor, con intereses, rendimientos y accesorios en cantidad líquida que efectivamente se hayan producido, si los hubiere conforme a su naturaleza, durante el tiempo en que hayan sido administrados.

Cuando el bien haya sido vendido de forma anticipada, se pagará el producto de la venta más los productos, rendimientos, frutos y accesorios, menos los gastos de administración que correspondan. En caso de que el bien haya sido donado o destruido, o exista una condición que imposibilite su devolución, se pagará el valor de avalúo del bien al momento del aseguramiento.

Ahora bien, la entrada en vigor de la Ley ha generado polémica entre legisladores, empresarios y abogados en torno a la congruencia de sus disposiciones con los principios legales y constitucionales aplicables. 

Principalmente, resulta cuestionable la observancia del principio de presunción de inocencia, ya que en primer lugar, se faculta al Ministerio Público para asegurar los bienes de forma preventiva, incluso antes de plantear la petición de inicio del juicio de extinción de dominio.

Además, la figura de la Venta Anticipada permite al Gabinete Social -encabezado por el Presidente de la República, e integrado por los titulares de las Secretarías de Bienestar, Gobernación, Hacienda, Educación, Salud, así como el IMSS, ISSSTE, DIF, entre otros-, autorizar la enajenación de los bienes previo al dictado de sentencia definitiva.

Como consecuencia, en caso de que por sentencia judicial firme se ordene la restitución del bien que se hubiere vendido de manera anticipada y no sea posible devolverlo, el Estado pagará al propietario únicamente el valor del bien según el avalúo realizado al momento del aseguramiento.

Si bien la figura de la extinción de dominio tiene como objeto generar consecuencias de carácter patrimonial en contra de los propietarios de bienes involucrados en actividades ilícitas, tenemos que escenarios como el anterior pueden llegar a contravenir el derecho de seguridad jurídica de los gobernados y dejar en segundo plano principios tan básicos como el de presunción de inocencia.

Por otro lado, si bien en la Ley se establece expresamente que la acción de extinción de dominio será ejercitada en un procedimiento jurisdiccional de naturaleza civil y autónomo al penal, resulta que de las disposiciones de la Ley se podría interpretar lo contrario, ya que: (i) dentro de los elementos de la acción se encuentra la existencia de un nexo causal entre un hecho ilícito y un bien de origen o destino ilícito; (ii) se establece un catálogo de delitos para la procedencia de la extinción de dominio; y, (iii) el sustento de la acción es precisamente la información recabada por el Ministerio Público en las carpetas de investigación, las averiguaciones previas y los juicios penales en trámite.

Derivado de lo anterior, podemos anticipar escenarios en los cuales una sentencia declare la extinción de dominio con base en información de procesos penales inconclusos y posteriormente su validez sea desvirtuada si concluido el proceso penal, no se demuestra la existencia del hecho ilícito y el nexo con el bien declarado extinto.

Desde los supuestos de procedencia hasta la información que sirve de soporte a la acción de extinción de dominio, resulta que el juicio civil no es autónomo respecto del proceso penal. Por el contrario, su subsistencia se encuentra condicionada al resultado de los procesos penales.

Por otro lado, no son claros los criterios conforme a los cuales el Gabinete Social determinará el destino de los bienes declarados extintos.

Se prevé que serán destinados “al servicio público, programas sociales u otras políticas públicas prioritarias, conforme a las normas aplicables”, lo cual genera incertidumbre respecto del grado de discrecionalidad con el que se dispondrá de los bienes extintos o el producto de su venta.

Además, el régimen transitorio del Decreto establece que la Ley será aplicable para las acciones de extinción de dominio que se inicien a partir de su entrada en vigor, incluso cuando los supuestos para su procedencia (hechos ilícitos) hayan sucedido con anterioridad.

Lo anterior podría resultar en violación al principio de irretroactividad contenido en el artículo 14 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, máxime cuando mediante la Ley se incorpora un catálogo de determinados delitos que dan lugar a la extinción de dominio.

Ante la polémica generada con la entrada en vigor de la Ley, el estudio e interpretación que lleven a cabo las autoridades jurisdiccionales como resultado de acciones legales emprendidas por los particulares, serán clave para realizar los ajustes necesarios para su legal aplicación.