Declaración de inconstitucionalidad y nulidad de los artículos 4. b) y 16.3 de la Ley 21/2007, de 18 de diciembre, de régimen jurídico y económico de los puertos de Andalucía y declaración de constitucionalidad de los artículos 16.2 y 20.3 de dicha ley siempre y cuando se interpreten en el sentido de entender que los usos compatibles a que los mismos se refieren excluyen, en todo caso, los de residencia o habitación. Sentencia del Pleno del Tribunal Constitucional de 27 de febrero de 2014.

El Presidente del Gobierno promovió recurso de inconstitucionalidad contra los arts. 4 b), 16.2 y 3 y 20.3 de la Ley 21/2007, de 18 de diciembre, de régimen jurídico y económico de los puertos de Andalucía por considerar que los preceptos impugnados vulneran la competencia estatal derivada de los arts. 132 y 149.1.1, 8 y 23 de la Constitución Española, y resultan contradictorios con la legislación estatal dictada en ejercicio de tales competencias constitucionales. En concreto, se alega que los preceptos objeto de recurso permiten al Consejo de Gobierno de la Junta de Andalucía autorizar la ocupación y utilización del dominio público portuario para usos hoteleros y usos distintos de los portuarios, en directa contradicción con lo previsto en los arts. 25 y 32 de la Ley 22/1988, de 28 de julio, de Costas, por lo que se defiende la concurrencia en el presente supuesto de una inconstitucionalidad mediata o indirecta por derivar la posible infracción constitucional, no de la incompatibilidad directa de las disposiciones impugnadas con la Constitución, sino de su eventual contradicción con preceptos básicos estatales.

La impugnación de los preceptos recurridos se centra en las previsiones relativas a usos hoteleros que en ellos se contemplan; en concreto, el artículo 4. b) se impugna en cuanto permite al Consejo de Gobierno de la Junta de Andalucía autorizar la ocupación del dominio público para usos hoteleros, es decir, para usos de residencia o habitación; el artículo 16.3, en la medida en que permite autorizar la ocupación hotelera en la zona de servidumbre; y los artículos 16.2 y 20.3, en cuanto permiten entender que aluden a los mismos usos hoteleros. La inconstitucionalidad que se predica de estos preceptos, derivaría de su contradicción con lo establecido, con carácter básico, en los artículos 25 y 32 de la Ley 22/1988, de Costas.

Expone el Tribunal que las limitaciones de uso –entre ellas la prohibición de edificaciones destinadas a residencia o habitación– que los artículos 25 y 32 de la Ley de Costas establecen en el dominio público marítimo terrestre y en la servidumbre de protección, tienen por objeto la conservación de los valores naturales y paisajísticos, considerándose, por tanto, normas básicas dictadas al amparo de los artículos 149.1.1 y 23 de la Constitución Española, actuando la autorización excepcional que se atribuye al Consejo de Ministros en el artículo 25.3 de la citada Ley como complemento indispensable de la citada normativa protectora, por lo que también se integra en la citada competencia estatal. De lo señalado en ambos preceptos resulta que en el dominio público marítimo terrestre adscrito a las Comunidades Autónomas, y en la zona de servidumbre de protección, quedan prohibidos los usos hoteleros, esto es, de residencia o habitación, salvo los supuestos excepcionales de autorización que se atribuyen con carácter exclusivo al Consejo de Ministros.

Considera el Tribunal que los artículos 4. b) y 16.3 de la Ley 21/2007 incurren en evidente contradicción con lo dispuesto en los artículos 25 y 32 de la Ley de Costas, en cuanto facultan al Consejo de Gobierno de la Junta de Andalucía a autorizar la ocupación del dominio público portuario para uso hotelero excluido por los preceptos básicos estatales, sin excepciones, en el dominio público marítimo-terrestre y en la zona de servidumbre de protección, salvo autorización excepcional atribuida a un órgano estatal por razones de utilidad pública.

Dicha contradicción no puede ser reparada a juicio del Constitucional por aplicación de criterios interpretativos que no lleven necesariamente a «ignorar o desfigurar el sentido de los enunciados legales meridianos» o a «reconstruir una norma que no esté debidamente explícita en un texto», y ello porque las facultades que en los mencionados preceptos se atribuyen al Consejo de Gobierno para autorizar los usos de residencia y habitación alcanzan a la totalidad del dominio público portuario, el cual se define en el propio artículo 15 de la Ley 21/2007, indicándose en su apartado 3 que integra «los bienes de dominio público marítimo terrestre adscritos por la Administración del Estado, sin perjuicio de la titularidad dominical del mismo». Dado que los citados preceptos autonómicos se refieren con carácter general a ese dominio público portuario, sin que se haga excepción alguna que permita entender que la actuación autonómica autorizadora de usos hoteleros se limite a espacios portuarios en los que pudiera resultar admisible por tratarse de terrenos adyacentes que no reúnan la condición de dominio público marítimo terrestre ni estén gravados con la servidumbre de protección, la contradicción resulta insalvable y determina que deba declararse la inconstitucionalidad y consiguiente nulidad de los arts. 4. b) y 16.3 de la Ley andaluza.

Tras lo anterior, señala el Tribunal Constitucional que los artículos 16.2 y 20.3 de la Ley autonómica no efectúan mención alguna a usos hoteleros, sino que se limitan a permitir la realización, dentro del dominio público portuario, de usos compatibles con los portuarios, siempre que estén previstos en el correspondiente plan de usos de los espacios portuarios o bien, sin ser incompatibles con la normal actividad del puerto, tengan una vigencia no superior a tres meses. Lo señalado en estos preceptos es susceptible de una interpretación favorable a la conservación de la norma, en el sentido de entender que los usos compatibles a que los mismos se refieren excluyen, en todo caso, los de residencia o habitación que expresamente se declaran inconstitucionales en la presente Sentencia. Considera el Tribunal que la competencia estatal para la protección del dominio público marítimo-terrestre no puede ser objeto de una interpretación expansiva que permita excluir la competencia autonómica sobre cualesquiera otras actividades que puedan desarrollarse en el dominio portuario, distintas de las expresamente prohibidas, por lo que a priori no puede afirmarse que la simple previsión de actividades complementarias que contribuyan al desarrollo económico y social del puerto vaya a suponer un ilegítimo menoscabo de las competencias estatales de conservación de las características naturales del dominio público marítimo terrestre.

Por todo lo anterior, el Tribunal Constitucional declara que son inconstitucionales y nulos los artículos 4. b) y 16.3 de la Ley 21/2007 de 18 de diciembre, de régimen jurídico y económico de los puertos de Andalucía y que no son inconstitucionales sus artículos 16.2 y 20.3, siempre que se interpreten en el sentido de entender que los usos compatibles a que los mismos se refieren excluyen, en todo caso, los de residencia o habitación.