Net geen 30 jaar geleden werd richtlijn 85/337/EG betreffende de milieueffectbeoordeling van bepaalde openbare en particuliere projecten (nadien gecodificeerd tot richtlijn 2011/92/EU, ook bekend als project-MER richtlijn) naar Amerikaans voorbeeld in Europa geïntroduceerd.

Also available in English or French.

De project-MER richtlijn vormt sindsdien het voorwerp van heel wat rechtspraak van het Hof van Justitie. Zij werd tot op heden slechts beperkt herzien. Herzieningen hadden voornamelijk betrekking op de implementatie van internationale verdragen inzake inspraak en toegang tot de rechter (het Verdrag van Aarhus) en grensoverschrijdende effecten (het Verdrag van Espoo).

De Europese Commissie stelde op 26 oktober 2012 een pakket amendementen voor om de project-MER richtlijn te actualiseren. Het doel van het Commissievoorstel situeert zich op drie vlakken: kwaliteit en vereenvoudiging van de milieueffectrapportage, screening en integratie en harmonisatie met andere Europese regelgeving. Daarnaast werden ook uit de implementatie van de project-MER richtlijn een aantal lessen getrokken die tot gevarieerde amendementen hebben geleid.

Het Europees Parlement keurde op 12 maart 2014 een wetgevingsresolutie goed over de amendementen van de Europese Commissie. Heel wat voorstellen van de Commissie werden aangepast of verworpen.

Op 14 april 2014 hechtte ook de Raad van de Europese Unie zijn goedkeuring aan het voorstel tot wijziging van de project-MER richtlijn (hierna: “de Wijziging”).

Op 25 april 2014 is de Wijziging in het Publicatieblad verschenen. Vandaag, 15 mei 2014, treedt ze in werking.

De omzetting kan nog even duren: lidstaten kregen drie jaar (tot 15 mei 2017) omzettingstijd.

Hierna worden nu al de voornaamste trends van de Wijziging opgelijst. Daarbij gingen wij in het bijzonder na welke gevolgen voor België in elk van de drie gewesten te verwachten zijn.

1.      Kwaliteit van milieueffectrapportage

De voornaamste wijzigingen hebben tot doel de kwaliteit van het proces (project-MER of screening) en de erin geproduceerde stukken te verbeteren.

1.1.              Een ruimer alternatievenonderzoek

De huidige project-MER richtlijn is eerder soepel geformuleerd wanneer het op het alternatievenonderzoek voor een project aankomt. Artikel 5, lid 1(d), samen gelezen met bijlage IV, lid 2, van de project-MER richtlijn stelt thans nog de volgende gegevens verplichtend: “een schets van de voornaamste alternatieven die de opdrachtgever heeft onderzocht, met opgave van de voornaamste motieven voor zijn keuze, in het licht van de milieueffecten”.

Met het nieuwe artikel 5, lid 1(d) is als volgt op te nemen welke alternatieven werden onderzocht:

“een beschrijving van de redelijke alternatieven die de opdrachtgever heeft onderzocht, die relevant zijn voor het voorgestelde project en de specifieke kenmerken ervan, met opgave van de belangrijkste motieven voor de gekozen optie, in het licht van de milieueffecten van het project.”

Alternatieven hebben voortaan volgens bijlage IV, lid 2 betrekking op “het projectontwerp, de technologie, locatie, omvang en schaal”. Alternatieven inzake locatie worden dus uitdrukkelijk toegevoegd. Het gaat ook niet langer over de “voornaamste” alternatieven, maar om de “redelijke” alternatieven. De woorden “alternatieven die de opdrachtgever heeft onderzocht” zijn ruim te interpreteren en betreffen eigenlijk de alternatieven die de opdrachtgever had moeten onderzoeken. De project-MER richtlijn is immers teleologisch te interpreteren vanuit de doelstellingen van de Europese Unie, met name een hoog niveau van bescherming en verbetering van de kwaliteit van het milieu1.

Ook de toevoeging “en de specifieke kenmerken ervan” houdt impliciet maar zeker een verdieping van het alternatievenonderzoek in.

De wijziging van de bewoordingen inzake alternatieven lijkt het mogelijk te maken dat de bevoegde instantie2 aan de opdrachtgever oplegt om extra alternatieven te onderzoeken, ook qua locatie.

Wat volgens ons evenwel niet kan, is de situatie waarin de bevoegde instantie de begrenzing van het project van de opdrachtgever of het project als dusdanig in vraag stelt. Een “scoping” – bedoeld om de grenzen van het project vast te leggen – is immers finaal niet als verplichting voor lidstaten opgenomen.

Lidstaten zullen via omzettingsmaatregelen een brede interpretatie van het begrip alternatieven, ook op het vlak van locatie, moeten garanderen. Daar zullen in bepaalde gevallen wijzigingen aan nationale regelgeving voor vereist zijn.

In het Vlaamse Gewest bestaat op planniveau al een bestuurspraktijk om alternatieven waar redelijk steeds mee te nemen in het onderzoek. Dat is trouwens op basis van de Vlaamse regelgeving een verplichting. Op basis van de goedgekeurde Wijziging zal aan de praktijk om op projectniveau geen locatiealternatieven mee te nemen omdat de initiatiefnemer vaak slechts een welbepaalde grondpositie heeft om zijn project te realiseren, wellicht een einde te stellen zijn.

In het Brussels Hoofdstedelijk Gewest, voorzien het Brussels Wetboek van Ruimtelijke Ordening (hierna: “BWRO”) en de Ordonnantie van 5 juni 1997 betreffende de milieuvergunningen (hierna: “OPE”) reeds dat voor effectenstudies een vergelijking moet worden gemaakt tussen de vervangingsoplossingen die “redelijkerwijs in aanmerking kunnen komen” - met inbegrip van, in voorkomend geval, de stopzetting van het project – evenals de beoordeling van de effecten en de opgave van de belangrijkste motieven voor de keuze van de initiatiefnemer. Voor effectenverslagen vereisen beide teksten dat een “schets van de voornaamste alternatieve oplossingen” die werden bestudeerd door de initiatiefnemer en een indicatie van de belangrijkste motieven voor zijn keuze in het licht van de effecten op het leefmilieu, moet worden toegevoegd. Nergens is uitdrukkelijk voorzien dat de alternatieven of vervangingsoplossingen betrekking moeten hebben oplocatiealternatieven. In de praktijk wordt dit type van alternatieven niet meegenomen in de effectenbeoordeling. Op dit punt dringt zich een verduidelijking op van de draagwijdte van redelijke alternatieven die door de initiatiefnemer moeten worden onderzocht.

In het Waalse Gewest voorziet artikel D67 van de Waalse Milieuwetboek dat de nota inzake effectenbeoordeling of de effectenstudie een schets van de voornaamste alternatieven die zijn onderzocht door de auteur van de effectenstudie of de aanvrager moet omvatten, alsook een indicatie van de voornaamste motieven voor de keuze van deze laatste met het oog op de milieueffecten. Het Waalse Milieuwetboek voorziet nog niet in het adjectief “redelijk”, noch in het onderzoek van locatiealternatieven voor het project. Locatiealternatieven worden in de praktijk niet systematisch onderzocht in het Waalse Gewest. Het Milieuwetboek zal dus ook moeten worden gewijzigd in het licht van de omzetting van de Wijziging.

1.2.             Nieuwe beoordelingselementen in het milieueffectenonderzoek

De Wijziging past bijlage IV, lid 4 van de project-MER richtlijn aan. Daardoor zijn de volgende factoren waarop het project een aanzienlijke impact kan hebben, voortaan één voor één te betrekken in het milieueffectbeoordelingsrapport (hierna: “project-MER”):

bevolking, menselijke gezondheid, biodiversiteit (bijvoorbeeld fauna en flora), land (bijvoorbeeld ruimtebeslag), bodem (bijvoorbeeld organisch materiaal, erosie, verdichting, afdekking), water (bijvoorbeeld hydromorfologische veranderingen, kwantiteit en kwaliteit), lucht, klimaat (bijvoorbeeld broeikasgasemissies, effecten die van belang zijn voor adaptatie), materiële goederen, cultureel erfgoed, inclusief architectonische en archeologische aspecten, en het landschap”.

Nieuw zijn daarbij de beoordelingselementen zoals de menselijke gezondheid, de biodiversiteit, het land en het ruimtebeslag. Het klimaat krijgt een bijzondere aandacht doordat ook verder in bijlage IV de beschrijving van de effecten van het project op het klimaat en de kwetsbaarheid van het project voor de klimaatverandering als een verplicht deel van het project-MER gelden. Ook verwachte aanzienlijke nadelige milieueffecten van het project die voortvloeien uit “de kwetsbaarheid van het project voor risico’s op zware ongevallen en/of rampen die relevant zijn voor het project in kwestie” moeten worden beschreven. Wellicht hebben de recente gebeurtenissen in Fukushima aanleiding gegeven tot deze uitbreiding.

Biodiversiteit is al een criterium voor de milieueffectbeoordeling in het Vlaamse Gewest. Het instrument van de omgevingsveiligheidsrapportage (OVR) voorziet voor bepaalde activiteiten al in het in kaart brengen van risico’s op zware ongevallen en/of rampen. Klimaat is in Vlaanderen daarentegen vooralsnog geen afzonderlijk in acht te nemen beoordelingselement voor milieueffectbeoordelingen. Ook andere beoordelingselementen zullen ongetwijfeld omzetting vergen en leiden tot bijkomend onderzoek in het kader van milieueffectbeoordelingen.

De Brusselse wetgever heeft altijd een ruimere invulling gegeven aan het begrip “effecten” dan voorzien in de project-MER richtlijn. Artikel 127, § 2 BWRO en artikel 3, 15° OPE definiëren de effecten van een project als de “rechtstreekse en indirecte, tijdelijke, toevallige en permanente effecten op korte en lange termijn van een project op” de mens, de fauna en de flora, de bodem, het water, de lucht, het klimaat, het geluid, het landschap, het energieverbruik, de stedenbouw, het onroerend erfgoed, het sociale en economische vlak, de globale mobiliteit en de wisselwerking tussen voormelde factoren. Om de nieuwe richtlijn om te zetten zal het Brussels parlement de notie “effecten” verder moeten uitbreiden zodat het in de toekomst ook de menselijke gezondheid, de biodiversiteit en land beoogd. Deze factoren worden momenteel nog niet voorzien in het BWRO en de OPE.

In het Waalse Gewest heeft de effectenbeoordeling betrekking op de mens, de fauna en flora, de bodem, de lucht, het water, het klimaat, het landschap, de immateriële goederen, het cultureel erfgoed en de wisselwerking tussen voormelde factoren. Gezondheid, de biodiversiteit en land zijn nog niet opgenomen in het Waalse Milieuwetboek. De Waalse regelgeving moet dus worden aangevuld in deze zin.

1.3.             Kwaliteitscontrole via bekwaamheidsvereisten voor experten en vermijden van belangenconflicten

De Wijziging voorziet niet in de verplichting voor lidstaten om experten die aan het project-MER meeschrijven, te erkennen. De Europese Commissie stelde wel een verplicht erkenningssysteem voor, maar het Europees Parlement vreesde dat de invoering van een dergelijk systeem in alle lidstaten een te grote kost met zich zou meebrengen. Behalve de verplichting om het rapport door bekwame deskundigen op te stellen, moet de volledigheid en kwaliteit van het project-MER ook gewaarborgd worden via de beschikking over of toegang tot voldoende expertise vanwege de bevoegde instantie om het project-MER te onderzoeken. De bevoegde instantie dient, indien nodig, de opdrachtgever om aanvullende informatie te verzoeken overeenkomstig bijlage IV, die rechtstreeks ter zake doend is om te komen tot een gemotiveerde beoordeling van de aanzienlijke milieueffecten van het project (nieuw artikel 5, lid 3(b) en (c) van de project-MER richtlijn).

Tevens zijn bijkomende kwaliteitsgaranties ingevoerd om belangenconflicten te vermijden. Als de bevoegde instantie tevens de opdrachtgever van het project is, dient een passende scheiding tussen de conflicterende instanties aangebracht te worden zodat zij hun respectievelijke taken in alle onafhankelijkheid kunnen uitvoeren.

Kwaliteitscontrole en onafhankelijkheid zijn hiermee volgens het Europees Parlement afdoende verzekerd, ook zonder een systeem van erkende deskundigen.

In het Vlaamse Gewest is een systeem van erkenning van deskundigen in voege. In de praktijk doet de bevoegde dienst Mer dus reeds beroep op deskundigen. Via de uitvaardiging van richtlijnen heeft de dienst Mer bovendien de mogelijkheid om bijkomend onderzoek te vereisen. Op de erkende deskundigen zelf rust reeds een strikte onafhankelijkheidsplicht. De onafhankelijkheidsplicht rust evenwel nog niet op initiatiefnemers van een project die zelf bevoegde instanties zijn. Op dit punt dringt een verfijning van de wetgeving zich op.

In het Brussels Hoofdstedelijk Gewest bestaat eveneens reeds een systeem van erkenning van auteurs voor effectenstudies, ook al zouden de erkenningscriteria kunnen worden verstrengd teneinde de kwaliteit van de opstellers van de studie te verzekeren. Het is echter niet vereist dat effectenverslagen worden opgesteld door een erkend auteur. De initiatiefnemer kan immers zelf het effectenverslag opstellen. Het Brussels Parlement zal op dit punt het BWRO en de OPE moeten wijzigen. Evenmin is voorzien dat de bevoegde overheid over voldoende expertise moet beschikken om de effectenstudie of het effectenverslag te beoordelen of, indien vereist, toegang te hebben tot dergelijke expertise. Daarnaast bevatten noch het BWRO, noch de OPE momenteel een bepaling inzake belangenconflicten in hoofde van de opdrachtgever van de studie. Ook dit is aan te vullen.

De Waalse regelgeving biedt de mogelijkheid om beroep te doen op een erkend deskundige om een effectenstudie op te stellen. Net als in het Brussels Gewest, worden de criteria best versterkt met het oog op kwaliteitsbewaking. Met betrekking tot belangenconflicten, bestaat reeds een systeem van wraking van de opsteller van de studie, indien deze zich in omstandigheden bevindt die de onafhankelijkheid van zijn opdracht in gevaar kunnen brengen. Er is echter niet uitdrukkelijk voorzien dat de bevoegde overheid over voldoende expertise moet beschikken om de effectenstudie te beoordelen of, indien nodig, toegang heeft tot dergelijke expertise. Ook de Waalse regelgeving dient derhalve te worden aangepast.

Zowel in Brussel als in Wallonië kan de bevoegde overheid reeds op basis van de geldende regelgeving, de aanvrager van een vergunning verzoeken aanvullende informatie te verstrekken, met inbegrip van een effectenbeoordeling. Tot slot moet zowel de Waalse als de Brusselse regelgeving moeten worden aangepast zodat zij voldoet aan de verplichting dat in de gevallen waar de bevoegde overheid eveneens de aanvrager van de vergunning is, een passende scheiding inzake onafhankelijkheid wordt aangebracht.

1.4.             Motivering van finale beslissingen

De beoordeling van de mogelijks aanzienlijke milieueffecten van een project door de bevoegde instantie moet gemotiveerd zijn (zie artikelen 5, leden 1 en 3(c) en 8bis, leden 1(a) en 6 van de project-MER richtlijn). Van belang is dat de gemotiveerde beslissing over de mogelijks aanzienlijke milieueffecten nog steeds actueel moet zijn op het moment dat de vergunning wordt verleend. Ook de beslissing over de screening is bijzonder te motiveren (zie hierna, punt 2.2).

In het Vlaamse Gewest volgt uit de materiële motivering als algemeen beginsel van behoorlijk bestuur reeds dat een motivering afdoende, zeker en accuraat moet zijn. De artikelen 2 en 3 van de formele motiveringswet van 29 juli 1991 voorziet daarnaast dat de akte juridische en feitelijke overwegingen moeten vermelden die aan de beslissing ten grondslag liggen. Bovendien moet zij afdoende zijn. Op dit punt lijkt dus geen verdere omzetting nodig om te voldoen aan de motiveringsverplichting van de Wijziging. Hetzelfde geldt voor het Brusselse en Waalse Gewest. In beide gewesten is deze motiveringsplicht opgenomen, wat betreft de milieueffectenbeoordeling, in artikel 190 BWRO, artikel 55 OPE resp. artikel D.64 van het Waalse Milieuwetboek.

1.5.             Verplichte post projectmonitoring

De milieueffectbeoordeling heeft als eerste doelstelling om de bevoegde instantie voorafgaandelijk te informeren over de milieueffecten van een project. De rol van de milieueffectbeoordeling wordt thans uitgebreid naar de fase van de uitvoering van een project. Artikel 8bis, lid 4 van de project-MER richtlijn voorziet voortaan dat de lidstaten ervoor zorgen dat “procedures voor de monitoring van de aanzienlijke nadelige milieueffecten worden vastgesteld”.

Deze bepaling dient samen met bijlage IV, lid 7 van de project-MER richtlijn te worden gelezen. Bijlage IV, lid 7 voorziet voortaan dat het project-MER de volgende informatie bevat:

“een beschrijving van de geplande maatregelen om alle geïdentificeerde aanzienlijke nadelige milieueffecten te vermijden, te voorkomen, te beperken of zo mogelijk te compenseren en, in voorkomend geval, van eventuele voorgestelde monitoringsregelingen (bijvoorbeeld de voorbereiding van een post project analyse). In deze beschrijving moet worden uitgelegd in welke mate aanzienlijke nadelige milieueffecten worden vermeden, voorkomen, beperkt of gecompenseerd, met betrekking tot zowel de bouwfase als de bedrijfsfase.”

Het gaat om zgn. “post projectmonitoring”. Maatregelen om aanzienlijke nadelige milieueffecten te voorkomen of vermijden dienen dus te worden gecontroleerd op hun daadwerkelijke uitvoering, zowel tijdens de bouw als tijdens de exploitatie. In combinatie met de verplichting om sancties op te leggen, krijgt de project-MER richtlijn aldus heel wat meer slagkracht: er zal thans moeten blijken dat de milieueffecten op accurate wijze worden beschreven.

De Vlaamse regelgeving inzake milieueffectenbeoordeling is aan de milieuhandhaving onderworpen. De niet-naleving ervan is dus aan sancties onderworpen. Maatregelen om aanzienlijke hinder te vermijden of te voorkomen, worden als bijzondere voorwaarde in een milieuvergunning opgelegd. De politie van die maatregelen is aan de milieu-inspectie toevertrouwd. De post project monitoringsverplichting zal slechts afdoende gegarandeerd worden indien met de resultaten van de milieueffectbeoordeling rekening wordt gehouden in de vergunning. Dit kan via het aanpassen van het project door de initiatiefnemer of via het opnemen van bijzondere voorwaarden in de vergunning zelf. De facto evolueert het project-MER aldus van een louter informatief document naar een document met quasi-bindende rechtskracht.

In Brussel is de mogelijkheid voorzien om voorwaarden op te leggen aan de vergunninghouder om significante nadelige milieueffecten te voorkomen, te verminderen en, indien mogelijk, te compenseren. Elke inbreuk op deze voorwaarden kan aanleiding geven tot administratieve of strafrechtelijke sancties. In tegenstelling tot wat voorzien is voor plannen en programma’s, voorzien beide teksten niet in opvolgingsmechanismen voor projecten met betrekking tot de significante nadelige milieueffecten. Het BWRO en de OPE dienen aldus op dit punt te worden aangevuld.

In het Waalse Gewest kan de bevoegde overheid eveneens voorwaarden in de afgeleverde vergunning opleggen, waarvan de niet-naleving kan leiden tot administratieve en strafrechtelijke sancties. Het Waalse Milieuwetboek voorziet echter niet in een monitoring van significante nadelige milieueffecten van het betrokken project, hetgeen te wijzigen zal zijn.

2.     Screening en screeningsbeslissingen

Het begrip “screening” is in de project-MER richtlijn niet gedefinieerd. Het betreft een proces dat tot doel heeft vast te stellen of er al dan niet een project-MER vereist is voor de projecten die in bijlage II van de project-MER richtlijn voorkomen. Screening blijft ook met de Wijziging een deel van de vergunningsbeslissing. Op twee punten zijn belangrijke wijzigingen te melden.

2.1.             Screeningsinformatie en screeningscriteria

Middels een nieuwe bijlage IIA van de project-MER richtlijn is een lijst verplicht aan te leveren informatie voorzien die door de opdrachtgever van een project bij de screening verstrekt moeten worden. Daaromtrent was nog niets voorzien.

In bijlage III werd de bestaande lijst van criteria voor de screening hier en daar uitgebreid. Opvallende nieuwe criteria zijn de effecten op het klimaat, biodiversiteit, en risico’s op ongevallen en rampen.

Zowel de lijst van aan te leveren informatie als van in de screening te betrekken criteria oogt indrukwekkend en impliceert dat als het ware een “mini-MER” op te stellen is, met navenante kost. Nochtans moet de bevoegde instantie snel en uiterlijk na 90 dagen een beslissing nemen over de screening (artikel 4, lid 6 van de project-MER richtlijn).

In het Vlaamse Gewest is de nog niet eens zo oude regelgeving inzake project-m.e.r.-screening alweer aan te passen om er de gewijzigde criteria, aan te leveren informatie en ook de beslissingsdatum van maximum 90 dagen in op te nemen3.

In het Brussels Hoofdstedelijk Gewest zijn alle in de bijlagen I en II van de project-MER richtlijn vermelde projecten onderworpen aan een effectenbeoordeling onder de vorm van een effectenstudie dan wel een effectenverslag. Het nieuwe artikel 4, lid 4 van de project-MER richtlijn brengt dan ook geen specifieke omzettingsmaatregelen met zich mee. Wel zijn de wijzigingen van de criteria opgenomen in bijlage III van de project-MER richtlijn, om te zetten.

In Wallonië gebeurt het screeningsmechanisme op basis de nota inzake milieueffectenbeoordeling. Er is nog voor te zorgen dat de inhoud van deze nota de informatie bevat zoals voorzien in de nieuwe bijlage IIA van de project-MER richtlijn. De termijn waarbinnen de bevoegde overheid moet beslissen over het al dan niet opmaken van een effectenstudie bedraagt 15 dagen, hetgeen een stuk korter is dan de 90 dagen zoals voorzien in de Wijziging. Op dit punt voldoet de Waalse regelgeving dus reeds aan de Wijziging. Het Waalse Milieuwetboek zal wel moeten worden aangepast teneinde rekening te houden met de wijzigingen aan de criteria in de nieuwe bijlage III van de project-MER richtlijn.

2.2.            Verscherpte motiveringsplicht voor de beoordeling van de screening

Het proces van screening moet verzekeren dat enkel waar aanzienlijke milieueffecten kunnen bestaan, een MER moet gebeuren (considerans (27) van de Wijziging)4.

Het Hof van Justitie laat er geen twijfel over bestaan dat een beslissing over een screening afdoende dient te worden gemotiveerd.5 Via een schriftelijke bevestiging is te motiveren waarom een bepaald project met een screening kan volstaan dan wel dat een project-MER vereist is.

Artikel 4, lid 5 van de project-MER richtlijn stelt voortaan dat de beslissing om op basis van de screening al dan niet tot een project-MER over te gaan, openbaar moet worden gemaakt en als volgt te motiveren is:

  1. indien besloten wordt dat het project aan een milieueffectbeoordeling moet worden onderworpen, de belangrijkste redenen waarom het project aan een dergelijke beoordeling moet worden onderworpen, waarbij verwezen wordt naar de relevante criteria van bijlage III ; of
  2. indien besloten wordt dat het project niet aan een milieueffectbeoordeling hoeft te worden onderworpen, de belangrijkste redenen waarom het project niet aan een dergelijke beoordeling hoeft te worden onderworpen, waarbij verwezen wordt naar de relevante criteria van de lijst van bijlage III, en, indien de opdrachtgever deze heeft voorgesteld, de kenmerken van het project en/of geplande maatregelen om te vermijden of te voorkomen wat anders wellicht aanzienlijke nadelige milieueffecten zouden zijn geweest.

Als op basis van een screening dus besloten wordt om géén project-MER op te maken, zullen daarvoor uitdrukkelijk redenen te verschaffen zijn. Dit punt is niet nieuw.

Wel nieuw is de uitdrukkelijke verwijzing naar hetzij de kenmerken van het project (d.w.z. het design), hetzij de geplande maatregelen om te vermijden of te voorkomen (niet: reduceren) dat aanzienlijke effecten optreden, in zoverre de opdrachtgever dergelijke maatregelen heeft voorgesteld. Deze motivering zal ongetwijfeld ook gevolgen hebben voor de post project monitoring, hiervoor onder punt 1.5 beschreven. Immers, een verwijzing naar design en/of geplande maatregelen zal tot gevolg hebben dat dit design en/of deze maatregelen nadien ook in het project ten uitvoer te leggen zijn.

In het Vlaamse Gewest zal vooral toe te zien zijn op de verscherpte motiveringsplicht. Op dit moment beslist de vergunningverlenende overheid immers enkel op basis van de ingediende project-m.e.r.-screeningsnota en met inachtname van de criteria van bijlage II van het decreet van 5 april 1995 houdende algemene bepalingen inzake milieubeleid of een project-MER vereist is.

Het Waalse Milieuwetboek voorziet niet in de uitdrukkelijke verplichting voor de bevoegde overheid om in haar beslissing om al dan niet een effectenstudie op te maken, de voornaamste redenen hiervoor aan te duiden. Om de Wijziging correct om te zetten, zal de Waalse regelgeving op dit punt moeten worden aangevuld.

3.     Integratie met andere Europese regelgeving

Er is getracht om nauwer aan te sluiten bij procedures in andere Europese regelgeving. Van het oorspronkelijke voorstel van de Europese Commissie om een maximale integratie te verplichten, blijft echter slechts een zeer afgeslankte versie over.

Vooreerst argumenteerde de Europese Commissie dat een “one stop shop” of een “uniekloketsysteem” tot meer efficiëntie een daling van de kosten zou leiden. Er was voorzien om in de domeinen van water en fauna en flora (passende beoordeling) integratie verplichtend te stellen. Het Parlement heeft de “one stop shop” echter enkel als mogelijkheid behouden, hoewel er voor de passende beoordeling uit de Habitat- en Vogelrichtlijn een verplichting lijkt te zijn voorzien. Op dit punt zal België geen wijzigingen in de regelgeving moeten aanbrengen vermits een integratie met de passende beoordeling als bestaande praktijk is.

Voorts is een minimumtermijn voor de organisatie van publieke consultatie ingevoerd. Het publiek moet over een termijn van 30 dagen kunnen beschikken om over het (voorgenomen) project-MER opmerkingen en/of bezwaren te formuleren.

In het Vlaamse en Waalse Gewest werd er reeds voorzien in een openbaar onderzoek van dertig dagen. Op dat punt behoeft de Wijziging geen aanpassing van de bestaande wetgeving. In Brussel is momenteel, behoudens enkele bijzondere gevallen, in een openbaar onderzoek van 15 dagen voorzien. Daar zal 30 dagen van te maken zijn.

4.     Wijzigingen ingegeven door praktijkervaring tijdens de eerdere implementatie

Ten slotte zijn een aantal aspecten van de Wijziging ingegeven door de praktijkervaring met de project-MER richtlijn en de jurisprudentie van het Hof van Justitie.

4.1.             Geen wijziging van de definitie van een “project”, of toch?

De definitie van het begrip “project” in het kader van de project-MER richtlijn blijft ongewijzigd. Een “project” betreft volgens artikel 1, lid 2(a) van de project-MER richtlijn ofwel “de uitvoering van bouwwerken of de totstandbrenging van andere installaties of werken” ofwel “andere ingrepen in natuurlijk milieu of landschap, inclusief de ingrepen voor de ontginning van bodemschatten”. Vervolgens dient een voorgenomen project aan de bijlagen I en II (met de aan de project-MER te onderworpen projecten resp. al of niet aan de project-MER te onderwerpen projecten) te worden getoetst. De bijlagen I en II werden niet gewijzigd en kunnen door de Europese Commissie ook via delegatie niet in wijziging worden gesteld.

De suggestie van de Europese Commissie om ook sloopwerkzaamheden in de projectdefinitie op te nemen omdat het Hof van Justitie ook die werkzaamheden als een project beschouwt 6, is niet weerhouden. Wel dienen de sloopwerken en de effecten ervan voortaan in het project-MER of in de screening te worden opgenomen (zie bijlage IIA, lid 1(a) en bijlage IV, lid 1(b) en IV, lid 5(a) van de project-MER richtlijn). Op die manier kunnen sloopwerken toch deel uitmaken van een milieueffectbeoordeling. Opvallend is dat ook de suggestie van de Commissie om schaliegasexploratie aan de lijst met projecten toe te voegen, niet gevolgd is door het Europees Parlement.

De definitie van het begrip “project” is dan wel niet gewijzigd. Er is niettemin rekening te houden met de ruime interpretatie van de categorieën van projecten door het Hof van Justitie7.

Voor België wijzigt er dus niet op dit punt. De interpretatie van het Hof van Justitie van de project-MER richtlijn dringt zich immers sowieso reeds aan lidstaten op.

4.2.            Datavergaring en elektronische beschikbaarheid van milieu-informatie

Het Europees Parlement legt de nadruk op de elektronische beschikbaarheid van informatie. Elke lidstaat zal “op het juiste bestuursniveau” een centraal portaal of toegangspunten dienen in te stellen, om het publiek op eenvoudige en doeltreffende wijze toegang te verlenen tot de relevante informatie (artikel 6, lid 5 van de project-MER richtlijn).

De facultatieve elektronische terbeschikkingstelling van de informatie die aan publieke consultatie is onderworpen, zoals de aanvraag van een vergunning met bijhorende project-MER, wordt verplicht en geldt in een vroegtijdig stadium en ten laatste van zodra er redelijkerwijze informatie kan worden verschaft (artikel 6, lid 2 van de project-MER richtlijn). Hoever deze verplichting precies reikt, is verder niet in detail bepaald.

In het Vlaamse Gewest worden niet-technische project-MER-samenvattingen al langer online geplaatst samen met bepaalde documenten van de dienst Mer. De volledige teksten van project-MER- en screeningsrapporten worden vooralsnog echter niet digitaal ter beschikking van het publiek gesteld. Op dat vlak zal de Vlaamse wetgeving en bestuurspraktijk moeten worden aangepast.

In het Brussels Hoofdstedelijk Gewest voorziet de geldende regelgeving nog niet dat de relevante informatie omtrent de effectenbeoordeling digitaal ter beschikking wordt gesteld van het publiek. Op dit punt dient de regelgeving en bestuurspraktijk dan ook te worden aangepast.

De Waalse regelgeving voorziet dat de bevoegde overheden ervoor moeten zorgen dat de milieu-informatie, ambtshalve, geleidelijk aan ter beschikking wordt gesteld aan het publiek, en bij voorkeur via elektronische weg. Er is momenteel echter niet voorzien dat de informatie over de relevante milieueffecten ter beschikking wordt gesteld van het publiek in het kader van de publieke consultatie. De Waalse regelgeving en bestuurspraktijk dient aldus in deze zin te worden aangepast.

4.3. Uitbreiding van de uitzondering voor defensiedoeleinden tot civiele noodsituaties en projecten aangenomen bij nationale wet

De bestaande mogelijkheid tot uitzondering voor defensie (artikel 1, lid 3 van de project-MER richtlijn) wordt met een uitzondering voor de respons op civiele noodsituaties uitgebreid. Dan hoeft ook geen screening te gebeuren.

Het nieuw artikel 2, lid 4 van de project-MER richtlijn laat voortaan toe dat bepaalde projecten middels een specifieke nationale wet worden aangenomen, waarbij een vrijstelling van de bepalingen inzake openbare raadpleging kan gelden mits aan de doelstellingen van de project-MER richtlijn voldaan wordt 8. Lidstaten moeten de Commissie om de twee jaar verslag uitbrengen omtrent de toepassing van deze uitzonderingsbepaling.

Het is uitkijken naar de wijze waarop lidstaten van deze uitzonderingsmogelijkheid gebruik zullen maken en vooral of en in welke mate projecten die die middels de specifieke wet worden aangenomen, onderworpen zullen worden aan een of andere vorm van publieke participatie.

5. Conclusie

Op 15 mei 2017 dienen de lidstaten de Wijziging te hebben omgezet. Er is nog even tijd om de wijzigingen in nationale wetten te gieten.

De verhoogde kwaliteitscontrole legt vooral bijkomende verplichtingen bij de initiatiefnemers van projecten. Zij dienen heel wat extra informatie te verschaffen en extra beoordelingselementen mee in rekening te nemen.

Voor de bevoegde instanties ontstaan verscherpte verplichtingen inzake screening, motivering van beslissingen, controle op de naleving tijdens de verwezenlijking van het project en digitale terbeschikkingstelling van documenten. Vrijwillig kunnen lidstaten ook een “one stop shop” of een systeem van erkenning van deskundigen invoeren.

Voor lidstaten zoals België, die een traditie kennen van ruime omzetting van de milieueffectbeoordelingsplicht en op tijd en stond een prejudiciële vraag stellen aan het Hof van Justitie, is er hier en daar wat verfijningswerk te doen. Andere lidstaten zullen hun wetgeving meer moeten aanpassen.

De vele kleine wijzigingen maken samen van de nieuwe project-MER richtlijn een instrument dat aan het publiek een ruimere participatie toekent in projectontwikkeling. De draagwijdte en begrenzing van die participatie zullen vooral uit de rechtspraak van het Hof van Justitie en de uitspraken van het Aarhus Compliance Committee moeten blijken.