2018年3月20日,《中华人民共和国监察法》(以下简称“监察法”)正式公布并实施。3月23日,国家监察委员会在北京揭牌,全国各级监察委员会均已完成组建。这也意味着中国特色的国家监察体制已初步确立,党和国家的反腐败工作正式迈入“监察法时代”。

监察法赋予监察机关对职务犯罪的调查权,但全文并未提及“律师”或“辩护”相关内容。那么,监察委员会进行案件调查期间,律师如何介入并为当事人提供法律帮助,提供怎样的服务,需要我们研究清楚。

监察体制改革带来哪些变化

1.新的国家机关:集中反腐力量

监察法规定了监察委员会的产生办法、组织形式和具体职责。本次宪法修改的一个重要内容就是在“国家机构”中增设“监察委员会”一节,明确了监察委员会的宪法地位,在人民代表大会之下形成了“一府一委两院”的新格局。作为国家反腐败工作机构,监察委整合了政府监察部门、人民检察院反贪反渎部门的工作力量,并与纪委合署办公,在党的领导下开展反腐败工作。

2.新的监察对象:扩大至所有公职人员

监察法实施后,监察委将加强对所有行使公权力的公职人员的监督,实现国家监察全面覆盖,监察对象具体包括以下六类:

  • 中国共产党机关、人民代表大会及其常务委员会机关、人民政府、监察委员会、人民法院、人民检察院、中国人民政治协商会议各级委员会机关、民主党派机关和工商业联合会机关的公务员,以及参照《中华人民共和国公务员法》管理的人员;
  • 法律、法规授权或者受国家机关依法委托管理公共事务的组织中从事公务的人员;
  • 国有企业管理人员;
  • 公办的教育、科研、文化、医疗卫生、体育等单位中从事管理的人员;
  • 基层群众性自治组织中从事管理的人员;
  • 其他依法履行公职的人员。

此外,非公职人员如果涉嫌向公职人员行贿或者与公职人员共同犯罪,也会被一同纳入监察委的管辖范围。

3.新的职能划分:整合职务犯罪案件管辖

监察委具有对涉嫌贪污贿赂等各类职务违法和职务犯罪进行调查的职能。由于监察对象扩大,监察法所涉及的“职务犯罪”,不仅涵盖了原本由检察机关立案管辖的罪名,也很有可能包含原本由公安机关管辖的部分罪名,甚至还有可能包括公职人员利用职权实施的一般犯罪。

4.新的监察程序:纪法衔接、法法衔接

监察委的管辖范围同时包括违纪、违法和犯罪案件。对于一般违纪、违法行为,监察委可以进行批评教育、作出政务处分或者作出问责决定;对于涉嫌犯罪行为,监察委有权立案调查,并在调查结束后有权直接移送检察院审查起诉。这一制度安排有助于违纪处理和违法犯罪处理程序的顺畅衔接,有助于监察法和刑事诉讼法的顺畅衔接。

此外,为履行上述职权,监察委可以采取谈话、讯问、询问、查询、冻结、调取、查封、扣押、搜查、勘验检查、鉴定、留置、技术调查等12项措施。其中的留置用于取代之前的“双规”,是一种具有限制人身权利性质的、区别于拘留、逮捕、监视居住等侦查强制措施的调查措施。

5.新一轮法律修改 监察体制改革设立了新的国家机关,整合了原有部分国家机关的职能,创设了新的监察程序,不仅涉及宪法的修改、监察法的制定,而且还会引起其他相关法律的修改,可谓牵一发而动全身。根据相关报道初步推测,将面临修改的法律可能有以下几类:

监察委调查程序中,辩护人“去哪了”

刑事诉讼法第33条第1款规定,“犯罪嫌疑人自被侦查机关第一次讯问或者采取强制措施之日起,有权委托辩护人;在侦查期间,只能委托律师作为辩护人。”那么在监察委的调查程序中,能否适用刑事诉讼法第33条的规定,允许被调查人委托律师作为辩护人呢?

1.调查≠刑事侦查?

调查程序集违纪调查、违法调查和犯罪调查于一体,因此至少从这个意义上说,调查不等于刑事侦查。而且,中纪委网站还刊登评论文章表示,“监察机关调查职务违法和职务犯罪适用国家监察法,案件移送检察机关后适用刑事诉讼法”[1],这也在一定程度上说明调查有别于刑事侦查。

虽然“调查”和“侦查”在内容上具有一定的重合性,但由于调查和侦查的涵盖范围不同,所以在程序、具体规则方面不宜直接适用刑事诉讼法,而有待相关法律解释或者实施细则的尽快出台。

2.留置≠刑事强制措施?

监察法的一大亮点是创设了新的“留置”措施,党的十九大报告也曾明确指出“用留置取代‘两规’措施。”由此可见,留置措施是‘两规’措施的法治化,监察法规定了留置的适用范围、条件和程序,规范留置措施的使用,同时规定留置可以折抵相应刑期,因此具有明显的积极意义。然而,类似与“调查有别于侦查”理由,留置也不能直接定性为刑事强制措施,因而刑事诉讼法第33条的适用也存在一定障碍。

3.被调查人≠犯罪嫌疑人?

对于一般违纪、违法行为,监察委也有权进行调查,而且严重职务违法案件中还可以使用留置措施。因此,即使被调查人被采取了留置措施,也不一定被定性为“犯罪嫌疑人”。这也给刑事诉讼法第33的适用形成了一定的障碍。

因此,被调查人是否有权委托辩护人,目前尚无明确的法律依据,律师的介入自然也存在相应的障碍。全国人大代表、某省纪委监委官员认为,调查期间律师不宜介入的原因主要有三:一是监察程序并非依据刑事诉讼法,二是职务犯罪调查工作相对特殊,尤其需要排除串供、隐藏证据甚至销毁证据等干扰因素,三是在案件移送给检察机关之后,律师完全可以介入。[2]由此也可见,监察法未规定律师介入,并非立法疏漏,而是可能存在一些特殊考虑。

监察法之下,刑事律师提供法律服务的空间

如上所述,监察委调查期间,刑事诉讼法第33条的适用存在客观上的障碍,律师能否接受被调查人的委托作为辩护人,虽然存在扩大解释的空间,但目前为止并无明确依据,实践中也尚未闻先例。

同时,我们也需注意到,律师即使无法在调查阶段作为辩护人,也仍然能够以辩护人之外的身份提供法律帮助。本文在此列举如下几点:

其一,监察委调查阶段,律师可以接受被调查人委托,提供法律咨询服务:

  • 为未被采取留置措施的被调查人提供法律咨询;
  • 被调查人被留置后,争取与监察委交换意见,并申请变更留置措施;
  • 就被监察委查封、冻结、扣押的可能与案件无关的财物处置问题,提出法律意见;
  • 协助收集和提交有助于证明被调查人无罪或罪轻、或违法违规程度较低或没有违法违规行为的材料,并就证据形式、收集程序合法性等问题,提出意见和建议;
  • 就监察委在调查过程中可能存在的侵犯被调查人合法权益的行为,协助被调查人提出申诉;如被调查人对申诉处理决定不服,协助其申请复查;
  • 如被调查人对监察机关作出的涉及本人的处理决定不服,协助被调查人申请复审;如被调查人对复审决定仍然不服,协助其申请复核。

其二,在监察委调查阶段,律师可以接受被调查人近亲属委托,提供法律咨询服务:

  • 为被采取留置措施的被调查人近亲属提供法律咨询;
  • 协助近亲属代为退缴违法所得,从专业角度对违法所得的范围进行分析并提出建议,协助其及时、有效退缴,为被调查人争取从宽处理;
  • 就被监察委查封、冻结、扣押的可能与案件无关的财物处置问题,提出法律意见;
  • 在被调查人逃匿或死亡的贪污贿赂、失职渎职等职务犯罪案件中,就监察委提请检察院依法定程序向法院提出没收违法所得事宜,提出法律意见;
  • 协助收集和提交有助于证明被调查人无罪或罪轻、或违法违规程度较低或没有违法违规行为的材料,并就证据形式、收集程序合法性等问题,提出意见和建议;
  • 就监察委在调查过程中可能存在的侵犯被调查人合法权益的行为,协助被调查人的近亲属提出申诉、申请复查。

其三,在监察委调查结束之前,律师可以为审查起诉阶段做准备,确保辩护工作在审查起诉阶段尽快顺利开展。

由于职务犯罪侦查职能从检察机关剥离,案件移送至检察机关时已经进入审查起诉阶段,律师与犯罪嫌疑人及司法机关的沟通、会见等时间都将大幅缩短,因此,在案件移送检察机关之前做好充分准备工作,在案件进入审查起诉阶段后第一时间进行会见、阅卷等工作,并与检察机关就案情取得有效沟通,显得尤为重要。为此,当事人或其近亲属宜尽早委托律师,提前开展相关准备工作,例如:

  • 了解案件情况,疏导和稳定当事人及家属情绪;
  • 对于当事人一直处于被留置状态案件,第一时间申请变更留置,向当事人了解案情,以便尽快与检察机关沟通并提交法律意见;
  • 实践中,部分地方的检察机关在收到监察委移送的案件后,存在重新立案的做法,对此,律师可以准备向检察机关提出不立案的申请;
  • 准备向检察机关提交羁押必要性审查申请书或申请变更强制措施,减少或消除羁押对当事人造成的不利影响;
  • 准备申请阅卷,以便尽快了解案件事实,制定辩护策略;
  • 准备自首、立功相关材料,为当事人争取从宽处理;
  • 准备提交法律意见,根据案件事实,为当事人争取不起诉决定,或者争取检察机关作出其他有利于当事人的认定。

其四,律师还可以接受企业、事业单位的委托,担任其法律顾问,帮助其完善内部合规制度,开展合规培训,规范和约束员工行为,防患于未然。

其五,如果国有企业、事业单位的管理人员存在贪污贿赂、利益输送、浪费国家资财等损害国家或本单位利益的违法犯罪行为时,律师还可以接受单位的委托,协助其开展内部进行调查、收集证据材料,并协助单位向监察机关提出举报或者控告。

当前,律师在监察委阶段与被调查人会见、通信、向其了解情况等工作尚面临较大障碍。在此,我们也呼吁相关法律解释或者实施细则的尽快出台,制定具体规则规范和完善调查程序,在程序上进一步保障被调查人的合法权利。