HO­GE RAAD 2 JU­NI 2017, ECLI:NL:HR:2017:987

Deze uitspraak van de Hoge Raad bevestigt de rechterlijke terughoudendheid bij de toetsing van het optreden van toezichthouders en de eisen die voor het aannemen van algemeen en concreet toezichtsfalen gelden.

Feiten 

Werknemer is in het verleden bij zijn werkgever blootgesteld aan asbest. In 2009 is bij hem de diagnose maligne mesothelioom (longvlieskanker) gesteld. De werkgever had aansprakelijkheid erkend maar is in 2011 failliet verklaard. De werknemer heeft de Nederlandse Staat (lees: de Arbeidsinspectie) vervolgens aansprakelijk gesteld voor de schade die hij ten gevolge van de asbestziekte lijdt en heeft geleden. De Staat heeft de aansprakelijkheid afgewezen. De werknemer heeft de aansprakelijkheid primair gebaseerd op regelgevingsfalen (de afwezigheid van voldoende wetgeving die voorzag in een asbestverbod), subsidiair op toezichtsfalen.

De Staat zou bij de werkgever onvoldoende algemene controle hebben uitgeoefend op het gebruik van asbesthoudende materialen (algemeen toezichtsfalen). Daarnaast zou de Staat nalatig zijn geweest in het uitoefenen van controle terwijl er concrete aanwijzingen waren dat bepaalde regels niet werden nageleefd (concreet toezichtsfalen).

Regelgevingsfalen 

De rechtbank heeft overwogen dat de vordering wegens regelgevingsfalen over de periode tot en met 20 februari 1993 afstuit op verjaring. Tegen dit oordeel heeft werknemer in hoger beroep geen grief gericht. Met betrekking tot de periode daarna heeft het hof overwogen dat bij aanvang van die periode reeds regelgeving bestond die voorzag in een asbestverbod, te weten in het Asbestbesluit Arbeidsomstandighedenwet, zoals gewijzigd bij besluit van 19 februari 1993 (Stb 1993, 135), welk verbod in werking is getreden op 1 juli 1993, en op grond van een voorafgaande versie van ditzelfde besluit al beperkingen golden voor het werk met asbest. Op deze grond heeft het hof het beroep van werknemer op zogenoemd regelgevingsfalen ongegrond geoordeeld.

Toezichtsfalen 

Het hof heeft ook de vordering van de werknemer wegens vermeend toezichtsfalen door de Staat afgewezen. Daar tegen heeft de werknemer cassatie ingesteld.

De Hoge Raad schetst het algemene toetsingskader voor de beoordeling van toezichthoudersaansprakelijkheid. Het toezicht van de Staat strekt tot bescherming van de werknemers. Indien vaststaat dat de Staat tekort is geschoten bij het toezicht, dan kan sprake zijn van onrechtmatig handelen. Voor de wijze waarop de Staat dit toezicht invult komt de Staat een ruime beleids- en beoordelingsvrijheid toe.

De Hoge Raad overweegt dat van onrechtmatig handelen wegens onvoldoende toezicht door de Staat voornamelijk sprake kan zijn "indien de schade van de werknemer in een concreet geval voor de Arbeidsinspectie voorzienbaar was en haar in redelijkheid had moeten nopen tot het nemen van maatregelen" (concreet toezichtsfalen). Het gaat er dan om of er voor de Staat "voldoende ernstige en concrete aanwijzingen bestonden om overtreding van de regel en het daaruit voortvloeiende risico op schade aan te nemen en dat risico en die schade moeten dan ook naar aard en omvang voldoende ernstig zijn". Voor het aannemen van algemeen toezichtsfalen geldt een nog zwaardere maatstaf, aldus de Hoge Raad. Dit kan namelijk slechts in uitzonderlijke omstandigheden tot aansprakelijkheid leiden.

De Hoge Raad - stelplicht en bewijslast

De Hoge Raad overweegt dat de stelplicht en bewijslast met betrekking tot het tekortschieten van het toezicht in beginsel rusten bij de werknemer; deze zal feiten en omstandigheden moeten aanvoeren waaruit het tekortschieten van het toezicht volgt. Volgens de Hoge Raad volstaat de enkele stelling dat sprake is geweest van een overtreding van het verbod op het gebruik van asbest en dat toezicht of controle die overtreding had kunnen verhinderen niet. Anders dan de werknemer betoogt, bestaat voorts geen grond om als regel op de Staat een verzwaarde motiveringsplicht te leggen met betrekking tot het door hem uitgevoerde toezicht. De mate waarin de Staat zijn verweer tegen het gestelde toezichtsfalen dient te motiveren, hangt af van de omstandigheden van het geval en van hetgeen de benadeelde omtrent het tekortschieten van het toezicht heeft gesteld. Het oordeel van het hof komt erop neer dat werknemer, tegenover de betwisting door de Staat, onvoldoende concrete feiten heeft gesteld om te kunnen aannemen dat de Arbeidsinspectie is tekortgeschoten bij het toezicht en daarom onrechtmatig jegens de werknemer heeft gehandeld. De Hoge Raad verwerpt het cassatieberoep.