Op 4 april 2014 heeft de Hoge Raad arrest gewezen (ECLI:NL:HR:2014:777) over de geldigheid van een legesverordening. Dit arrest is interessant aangezien de Hoge Raad de bewijslastverdeling nader preciseert over de vraag wie (on)geldigheid van een legesverordening dient te bewijzen.

Wat was er aan de hand? De belanghebbende heeft een viertal omgevingsvergunning voor bouwen aangevraagd. Deze aanvragen worden door het college van burgemeester en wethouders geweigerd. Niettemin zijn op grond van de legesverordening aan belanghebbende vier legesnota’s gestuurd. Leges waren namelijk op grond van de verordening verschuldigd bij het in behandeling nemen van de aanvraag.

De belanghebbende komt tegen de nota in verweer en betoogt dat de legesverordening in strijd is met de opbrengstlimiet van artikel 229b, eerste lid van de Gemeentewet. Dit beginsel betekent dat de geraamdebaten de geraamde kosten niet mogen overschrijden. De belanghebbende start een procedure bij de rechtbank. Volgens de rechtbank heeft belanghebbende niet aan kunnen tonen dat de legesverordening in strijd is met de opbrengstlimiet. Ter zitting heeft de heffingsambtenaar gesteld dat bij de legesverordening sprake is van een kostendekkingspercentage van 74,3 procent – en dus van onderdekking. Volgens de rechtbank heeft belanghebbende dit niet meer betwist.

De belanghebbende gaat in hoger beroep en betoogt bij het Hof: ”verder wordt in de uitspraak (van de rechtbank, DS) gesteld dat ik het eens ben met het feit dat het kostendekkingspercentage van 74,3 procent goed is. Ik heb zelf de berekening van de gemeente niet gezien en kan niet controleren of dat juist is.” In hoger beroep komt de heffingsambtenaar met onderbouwing en toelichting waaruit inderdaad volgt dat er sprake is van onderdekking.

Bij het Hof betoogt belanghebbende dat het onduidelijk is waarop de raming is gebaseerd en dat de cijfers niet controleerbaar zijn. Belanghebbende betwist daarom, bij gebrek aan wetenschap, die cijfers. De heffingsambtenaar stelt daartegenover onder verwijzing naar het arrest van de Hoge Raad van 16 april 2010 (ECLI:NL:HR:2010:BM1236) dat van een gemeente slechts mag worden verlangd dat zij van alle diensten afzonderlijk op controleerbare wijze vastlegt hoe zij de kosten ervan heeft geraamd. De heffingsambtenaar is van mening dat dit in het onderhavige geval voldoende is gebeurd en dat indien meer inzicht nodig is hij bereid is nadere stukken te produceren en in te brengen. Het Hof volgt de heffingsambtenaar echter niet en oordeelt dat deze  niet voldoende concreet en cijfermatig is ingegaan op de stelling van belanghebbende omtrent de onduidelijkheid en onderbouwing.

De gemeente gaat vervolgens in cassatie. Volgens de gemeente is wel degelijk voldoende inzicht verschaft in de ramingen van kosten en baten en kan, indien meer inzicht nodig is, om nadere informatie worden gevraagd. De gemeente stelt zich op het standpunt dat de bewijslast dat de opbrengstlimiet zou zijn overschreden berust bij eiser.

De Hoge Raad overweegt in zijn arrest dat de bewijslast van de feitelijke onderbouwing dat de opbrengstlimiet zou zijn overschreden op de belanghebbende berust. Voorts overweegt de Hoge Raad – in lijn met het arrest van de Hoge Raad van 16 april 2010 – dat van een gemeente niet mag worden verlangd dat zij van alle diensten uit de legesverordening afzonderlijk en op controleerbare wijze vastlegt hoe zij de kosten ter zake daarvan heeft geraamd.

Vervolgens komt de Hoge Raad tot een nadere precisering ten opzichte van eerdere jurisprudentie door te overwegen dat het verstrekken van nadere inlichtingen uitsluitend van de heffingsambtenaar mag worden verlangd voor zover de belanghebbende voldoende gemotiveerd heeft gesteld waarom ten aanzien van bepaalde posten twijfel bestaat. Als de belanghebbende in deze opdracht slaagt, mag aan de nadere inlichtingen die de heffingsambtenaar moet verstrekken geen zwaardere eis worden gesteld dan dat deze functionaris naar vermogen duidelijk maakt waarom de twijfel van belanghebbende ongegrond is. De Hoge Raad expliciteert dat de woorden ”naar vermogen” betekenen dat de heffingsambtenaar derhalve niet hoeft te bewijzen dat de twijfel ongegrond is.

Dit arrest legt de bewijslastverdeling bloot bij een geschil over de vraag of een legesverordening in strijd is met het beginsel van de opbrengstlimiet. De hoofdregel is nog altijd: wie stelt moet bewijzen. Dus als een belanghebbende stelt dat de legesverordening in strijd is met de opbrengstlimiet, moet de belanghebbende dat bewijzen. Om belanghebbende echter een mogelijkheid te bieden om dat te kunnen doen, stelt de Hoge Raad zwaardere eisen aan de motivering die een heffingsambtenaar geeft voor zijn betwisting. Een eenvoudig bestrijdend verweer ”de legesverordening voldoet wel aan de opbrengstlimiet” volstaat niet derhalve; de heffingsambtenaar moet inzicht verschaffen in de ramingen van kosten en baten. Als vervolgens de belanghebbende ten aanzien daarvan posten in twijfel trekt, berust op de belanghebbende de bewijslast. Het enkel in twijfel trekken is onvoldoende.