El Instituto para la Política Ambiental Europea examina el impacto en el comercio internacional de las políticas europeas en materia de economía circular, así como las barreras a los movimientos transfronterizos de residuos.

Introducción

La crisis internacional del comercio de residuos se abrió con la barrera voluntaria no arancelaria impuesta por China de prohibición de importación de residuos en 2018. Las barreras comerciales vinculadas a la economía circular son políticas gubernamentales que obstaculizan el comercio internacional. Tales barreras comerciales pueden ser de tipo arancelario y no arancelario, cuotas o embargos. Actualmente, las barreras comerciales a la economía circular de la UE en el contexto global afectan, principalmente, las exportaciones de residuos reciclables de la UE a terceros países.

Estas barreras se dan porque estos países no tienen la infraestructura adecuada para gestionar y eliminar adecuadamente la gran cantidad de residuos que les llega, con claras consecuencias negativas para la salud humana y ambiental. Aunque los países en desarrollo tienen buenas capacidades en la gestión de residuos, a través de muchas actividades tradicionales que involucran principios de circularidad, como la reutilización, la reparación y la recuperación, las dificultades persisten respecto a la capacidad institucional para implementar estrategias de economía circular y el papel de determinados sectores “informales” en la economía.

Pero las barreras también se utilizan con el fin de promover la economía interna, como, por ejemplo, mediante restricciones a la importación. Y esto también puede aplicarse a los bienes de segunda mano, cuya exportación para su reutilización puede fomentar escenarios de economía circular. En 2015, para desarrollar su propia industria textil, Tanzania, Kenia, Ruanda y Uganda acordaron aumentar exponencialmente los impuestos sobre la ropa de segunda mano importada, con una prohibición completa que entraría en vigor en 2019. Ruanda es el único país que sigue adelante con la prohibición, que no ha sucumbido a las presiones y quejas de los Estados Unidos. Aunque el objetivo es económico, dicha prohibición plantea la cuestión del fin del uso de la ropa.

UE: economía circular y acuerdos comerciales

La UE tiene actualmente alrededor de 80 acuerdos de libre comercio (ALC) total o parcialmente en vigor, y alrededor de 40 pendientes o en negociación. Esto convierte a la UE en la autoridad de negociación comercial más prolífica del mundo, con una influencia significativa en el comercio mundial. Estos ALC de la UE con terceros países pueden contribuir a apoyar o, en su caso, obstaculizar la economía circular en todo el mundo. Sin embargo, la revisión de estos acuerdos revela que hasta la fecha sólo dos acuerdos mencionan explícitamente la economía circular (uno con Méjico aún por cerrar y otro con Nueva Zelanda), pero en ambos casos sin especificar qué iniciativas concretas permitirían su desarrollo.

En todas las negociaciones de los ALC de la UE se utilizan las Evaluaciones de Impacto sobre la Sostenibilidad (EIS de ahora en adelante- SIA en su acrónimo en inglés) . Las directrices de la Comisión en materia de EIS de 2016 destacan la necesidad de evaluar las posibles contribuciones del acuerdo a la ecologización de la economía, los objetivos de eficiencia de los recursos y la promoción del consumo y la producción sostenibles. La revisión de todos las EIS publicadas desde 2016 muestra los posibles impactos en el uso y la eficiencia de los recursos, así como en la gestión de residuos. Aunque en las EIS no se haga referencia específica a la economía circular como tal, en las mismas sí se engloba esta idea.

Sin embargo, la economía circular solo se cita en estos tres informes: en el informe final de EIS para la Asociación Transatlántica de Comercio e Inversión (TTIP) de 2017 y, más significativamente, en los borradores de EIS para Filipinas y Malasia (2018).

En la práctica, la información es escasa en cuanto a los impactos de las EIS en los ALC de la UE en la economía circular.

Por otra parte, desde 2010, todos los ALC de la UE, incluyen un capítulo sobre Comercio y Desarrollo Sostenible (TSD: Trade Sustaintable Development). Aunque las disposiciones específicas difieren, algunos elementos centrales son recurrentes en todos ellos. Dichos elementos incluyen el compromiso de las Partes de los Acuerdos Ambientales Multilaterales (en particular, la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático – CMNUCC); la promoción del manejo forestal sostenible; la gestión sostenible de las poblaciones de peces y la cooperación en la liberalización de bienes y servicios ambientales. A pesar de su alcance algo limitado, la introducción del marco de TSD brinda una oportunidad considerable para la integración de los objetivos de la economía circular en los futuros ALC de la UE.

Hacer cumplir el papel de los Comités de Comercio y Desarrollo Sostenible de los ALC en la implementación de las disposiciones de sostenibilidad de los acuerdos, incluidos los de la economía circular, también podría ser un paso en esta dirección, y en este sentido, los servicios de la Comisión publicaron en febrero de 2018 un documento no oficial que presenta un plan de acción para mejorar su aplicación, que no ha prosperado de momento.

Otro obstáculo para la promoción de los beneficios de la economía circular en el comercio es la falta de definiciones y estándares internacionales vinculados al reciclaje de residuos, y la circularidad en general. Por ejemplo, en este momento la información sobre la presencia de sustancias peligrosas no está disponible para quienes manejan los residuos en los países importadores. Además, éstos pueden contener sustancias que ya no están permitidas en nuevos productos, o que no están autorizadas en otros países. La adopción de estándares globales de reciclabilidad, así como esquemas globales de etiquetado ecológico que impidan la incorporación de materiales peligrosos, podría remediar estos problemas y permitir que los productos sean reciclados o reutilizados en cualquier parte del mundo, facilitando así la circularidad a través del comercio.

Tampoco están armonizadas las normas sobre la condición de fin de la condición de residuos, ni dentro de la propia UE, respecto a la mayoría de flujos de residuos, ni a nivel internacional, lo que significa que no hay claridad sobre cuándo y después de qué procesos los residuos se convierten en una materia prima secundaria.

Finalmente, la mayoría de los ALC de la UE instan a las partes para promover la liberalización de los bienes y servicios ambientales. Sin embargo, todavía no es posible identificar casos existentes de promoción de dicha práctica. El alcance de las oportunidades futuras depende en parte de establecer una definición más concreta de lo que se considera un «bien ambiental».

Cabe destacar que la UE y otros dieciséis miembros de la Organización Mundial del Comercio, iniciaron en julio de 2014 las negociaciones sobre un Acuerdo sobre Bienes Ambientales para eliminar barreras comerciales para este tipo de bienes. Sin embargo, no hay criterios formales para la selección de este tipo de bienes, ya que cada parte presenta productos y proporciona pruebas que respaldan sus propias nominaciones. Las discusiones sobre este asunto se estancaron en 2016, lo que hace que los avances futuros sean inciertos.

Si bien el presente estudio no trata el nuevo marco de la UE para facilitar las inversiones sostenibles, habrá que ver en qué medida el acuerdo legislativo de taxonomía verde que se aprobó por el Parlamento Europeo el pasado 23 de enero, por el cual se quiere proporcionar claridad a los inversores sobre los criterios para actividades ambientalmente sostenibles, influirá en el futuro en los mercados internacionales.

En cuanto a la política de desarrollo de la UE, el estudio indica el papel relevante que pueden tener los esquemas de Ayuda para el Comercio (AfT) de la UE , para facilitar un cambio hacia una economía circular sostenible y equitativa en el contexto global, exigiendo una mejor coherencia política para la economía circular, el comercio y la cooperación para el desarrollo en la UE. Con el 32% de las Ayudas al Comercio a nivel global en 2016, la UE y los Estados miembros de la UE son los principales donantes del mundo.

Entre las características de la estrategia de ayuda para el comercio de la UE figuran la asistencia técnica para la elaboración de reglamentos y normas comerciales, la creación de infraestructura relacionada con el comercio, el fomento de la capacidad productiva de un país en relación con los sectores comerciales y el apoyo a los ajustes de la economía relacionados con el comercio, en particular en los sectores industriales. La estrategia AfT de la UE de 2017 promueve, no solo el crecimiento económico inclusivo, sino también la contribución del comercio a la sostenibilidad, en consonancia con el Acuerdo de París y la Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible.

El control de los movimientos transfronterizos de residuos: el Convenio de Basilea

Como ya se ha apuntado, el cierre de los puertos chinos a los residuos importados ha llevado a la UE a mejorar los elementos relacionados con la reducción de residuos de su Estrategia de economía circular para reducir las presiones sobre la gestión local de desechos (por ejemplo, restricciones sobre los plásticos de un solo uso). Sin embargo, también ha conducido a una redirección de los flujos de residuos hacia países no preparados para su tratamiento, lo que causa una mayor contaminación y la utilización de vías de eliminación, como los vertederos y la incineración de residuos.

Ante dicha situación, mediante la enmienda adoptada durante la Conferencia de las Partes de la Convención Marco de Naciones Unidas sobre el Cambio Climáticoel 10 de mayo de 2019 , se ha procedido a una modificación del Anexo II del Convenio de Basilea por la que el envío de residuos plásticos necesitará de la debida notificación del país exportador y el consentimiento del país importador.

Así pues, las enmiendas al Convenio de Basilea funcionan como otro incentivo para que los países exportadores, y con ello los Estados miembros de la UE, mejoren las estrategias nacionales de economía circular. Finalmente, también podría ser un detonante importante para acelerar las negociaciones internacionales sobre estándares y definiciones de residuos.

Como se destaca a lo largo de este informe, la exportación desde la UE de residuos para reciclar ha tenido varios y claros impactos negativos en los países socios comerciales. Además de los problemas causados por cantidades insostenibles de residuos plásticos (de baja calidad), un caso particularmente ilustrativo de un flujo de residuos con un considerable potencial de economía circular, pero con importantes impactos negativos, es el de los residuos electrónicos (RAEE). Si bien la UE tiene algunas de las leyes más restrictivas sobre las exportaciones de desechos electrónicos en el mundo, todavía hay inconsistencias entre su implementación, o la falta de ella, y la política de desarrollo de la UE.

Las exportaciones ilegales de RAEE se producen actualmente a gran escala, debido al aumento de los flujos comerciales y las lagunas en las regulaciones de los flujos de residuos. Impiden tanto el desarrollo sostenible de los países importadores como, para la UE, el cumplimiento de su promesa de lograr una economía circular dentro de sus propias fronteras. Sin embargo, las exportaciones de residuos electrónicos de la UE también contribuyen a la economía informal de muchos países importadores. Una solución podría ser que la UE incluya en los AfT estrategias para la gestión de los flujos de RAEE, con ayuda para crear la capacidad y las habilidades adecuadas en los países importadores para reciclar los residuos importados de manera segura y eficiente, o apoyo para establecer e implementar sistemas de salvaguardas que les permitan rechazar las importaciones de residuos no deseados o no reciclables en primer lugar.

La transición de la UE hacia una economía circular y su influencia en el comercio mundial

Según los autores del informe, la transición de la UE hacia una economía circular da lugar a 4 grandes tipos de interacciones en el comercio mundial:

1. Cambios en las demandas de materias primas.

La Comisión Europea decidió en su momento llevar a cabo una lista de las materias primas críticas, o lo que es lo mismo, una lista de aquellas que pueden suponer un riesgo para la estabilidad europea si no se dispusiera de ellas, porque actualmente la UE depende de su importación. En 2017 se elaboró la tercera edición de dicha lista que podrán encontrar en este enlace. El mayor proveedor de materias primas es China, con un 62% de su suministro dirigido a la UE. Otros países exportadores son Estados Unidos, Rusia, Brasil, México y Marruecos, entre otros.

La transición a una economía circular en la UE implica la necesidad de aumentar el uso circular de materias primas y la participación de fuentes secundarias en el suministro de materias primas. A pesar de que el aumento de las tasas de reciclaje y reutilización es crucial para el cambio a una economía circular, la tasa de reciclaje de materias primas críticas en la UE sigue siendo baja (un 11,7% de media en la UE en 2016 , principalmente debido a la falta de tecnologías rentables de clasificación y reciclaje.

Un aumento en la circularidad y, por lo tanto, en la reutilización y reciclaje de materiales, puede alentar el desarrollo de centros regionales de reciclaje, recuperación y reprocesamiento, generando oportunidades para el sector manufacturero. No obstante, se prevé que el suministro de materias primas desde fuera de la UE siga siendo una necesidad de primer orden.

2. Interacción con restricciones comerciales sobre las materias primas.

Por otra parte, los países en desarrollo van a necesitar cada vez más de sus materias primas porqué también es allí donde más crece la población a nivel mundial. Vinculado a ello, muchos países en desarrollo han introducido restricciones comerciales a la exportación de materias primas. Detrás de tales decisiones yace la búsqueda de objetivos de política de desarrollo e interés nacional (por ejemplo, aumento de los ingresos, asegurar el suministro interno y aumentar la capacidad de la producción). Así, respecto de las materias primas que se producen y suministran fuera de la UE, las restricciones a su comercio pueden tener repercusiones en los mercados internacionales. En este vídeo de la OCDE se trata de resumir algunas de las cuestiones ligadas a estas barreras comerciales.

3. Los residuos reciclables se convierten en un bien comercializable.

La práctica de las exportaciones de residuos también se ve incentivada por el hecho de que los países importadores de residuos a menudo también son centros de fabricación, lo que significa que puede ser económicamente eficiente aprovechar materiales reciclados en el mismo lugar.

Paradójicamente, en 2018, la UE exportó hasta 38, 5 millones de toneladas de residuos reciclables, mientras que solo importó 5,9 millones de toneladas del mismo tipo de residuos (un 35% menos que en 2004 en que se había alcanzado la cifra de 9,1 millones de toneladas). Pueden ver datos y gráficos en este enlace de Eurostat.

4. Políticas circulares internas que pueden tener implicaciones globales.

Políticas y marcos regulatorios apropiados que apoyen la economía circular pueden permitir que los residuos reciclables tengan el potencial de convertirse en un recurso con un mercado (es decir, productos básicos) y las presiones planteadas por los movimientos transfronterizos de residuos también pueden generar oportunidades para los países importadores. La importación de residuos para reciclaje o reparación puede crear empleo dentro del sector de reparación y reciclaje. También puede apoyar la adquisición de materias primas secundarias al tiempo que crea un impulso para mejorar la gestión de los residuos domésticos. La recuperación de materias primas secundarias como los metales preciosos puede representar una fuente importante de ingresos para los países importadores de residuos. En el contexto de los residuos electrónicos, las importaciones a los países en desarrollo también pueden ayudar a cerrar la brecha digital respecto a los países desarrollados, siempre y cuando, esos residuos se reciclan, reutilizan o reparan adecuadamente.

Los esquemas de Responsabilidad ampliada del productor (RAP) se dirigen a productores y fabricantes con el objetivo de hacerlos asumir la responsabilidad del final de la vida útil de sus productos y el envasado asociado. Si la RAP aumenta los costes para las empresas de la UE en relación con las empresas no pertenecientes a la UE, pueden estar en desventaja en los mercados mundiales. En otras palabras, esto podría dar lugar a que las medidas de economía circular de la UE proporcionen una ventaja no intencional a los productores de terceros países con un nivel más bajo de responsabilidad circular.

Del mismo modo, las diferentes regulaciones vinculadas al diseño del producto y su reciclaje se aplican en diferentes jurisdicciones en todo el mundo, lo que implica que los mismos estándares y requisitos no se aplican en todos los países una vez que los productos se importan o se exportan.

La ausencia de normas comunes puede generar barreras para el reciclaje efectivo de los residuos o la absorción y comercialización de materias primas secundarias. Además, algunos productos importados pueden contener productos químicos peligrosos debido a la falta de regulaciones o menos estrictas. Como resultado, los materiales tóxicos pueden ser tratados o eliminados incorrectamente. Los materiales tóxicos pueden estar contenidos en materiales secundarios, lo que hace que la eliminación gradual de estas sustancias de los ciclos de materiales sea una práctica larga y difícil.

Si bien el marco de supervisión de la UE para implementar el Paquete de Economía Circular proporciona una herramienta útil y en evolución para realizar un seguimiento de los desarrollos de la UE en la economía circular, hasta ahora no se ha logrado integrar este progreso en el contexto de una economía global. La economía circular en la UE puede influir en los flujos comerciales y el uso de recursos relacionados con terceros países y estas interrelaciones pueden beneficiar o perjudicar la capacidad de los países en desarrollo para alcanzar el desarrollo sostenible. Tales efectos indirectos no están actualmente contemplados por el marco de la UE.

Ante estos escenarios, el estudio propone 5 grandes paquetes de recomendaciones políticas para mejorar la coherencia política de la UE:

  1. Abogar por una aplicación y un seguimiento más global de las medidas de economía circular interna de la UE.
  2. Mejorar la integración de la economía circular en la política comercial de la UE y en los Acuerdos de Libre Comercio.
  3. Defender el desarrollo del comercio internacional sostenible de bienes ambientales incluyendo la estandarización de definiciones y estándares.
  4. Crear espacios de colaboración con los países en desarrollo, para apoyar la economía circular sostenible en terceros países y a nivel mundial.
  5. Facilitar la cooperación con los aliados y entre las comunidades políticas en materia de economía circular, comercio y cooperación para el desarrollo.

Pueden acceder al estudio completo en este enlace.