La décision prise le 12 novembre 2012, par la Commission européenne, de reporter l’application du système de quotas de CO2 à l’égard des compagnies aériennes a fait couler beaucoup d’encre. Sans doute pour des raisons de complexité (et d’intérêt du public), la presse ne fut pas aussi loquace sur les autres grands changements qui s’annoncent pour le système d’échange de quotas d’émission (SEQE).

Pour rappel, en avril 2013, le secteur de l’aviation civile aurait dû remplir ses premiers engagements face aux dispositions de la directive 2003/87/CE établissant le SEQE. Si les vols intra-européens restent concernés, ces obligations sont suspendues en 2013 pour les vols hors Europe. Du point de vue de la Commission, l’année 2013 devrait voir la naissance d’un accord international, conclu au sein de l’Organisation de l’Aviation Civile Internationale (OACI), pour répondre à la question des émissions de gaz à effet du secteur aéronautique civile. Principe de subsidiarité oblige, la Commission arrête sa montre et laisse sa chance au temps.

En marge de cette décision, la Commission a aussi publié, le 14 novembre 2012, son rapport sur le marché européen du carbone de 2012, conformément aux articles 10, § 5, et 29 de la directive 2003/87. En 12 pages, elle fait le tour de la question précisant un état de faits et préconisant des refontes structurelles. Ici pas question d’aviation, back to basics : l’application du SEQE aux installations fixes.

Constat : le marché européen du carbone est victime d’un surplus de quotas vu l’offre abondante et la demande ralentie par les crises économiques. En conséquence, le prix du quota a chuté en dessous des 8 euros . Ce qui ne permet plus au marché de jouer son véritable rôle, qui est celui de stimuler les réductions d’émissions par les investissements.

A la fin de la phase II du système (qui a débuté le 1er janvier 2008 et qui se terminera le 31 décembre 2012) et à la veille du début de la phase III (s’ouvrant le 1er janvier 2013 pour se terminer le 31 décembre 2020), la Commission européenne recommande des mesures afin de ne plus continuer à inonder un marché saturé et donner une réelle effectivité à une des grandes nouveautés du SEQE : la mise aux enchères des quotas non attribués à titre gratuit.

Dans son rapport et ses différentes propositions et communications, la Commission européenne propose une mesure à court terme et lance des pistes pour des réformes structurelles à long terme.

Ainsi, le 25 juillet 2012, la Commission a déposé une proposition de modification de la directive 2003/87 afin qu’elle puisse, durant la phase III, moduler le calendrier de mise aux enchères des quotas. Cette proposition de modification fut accompagnée d’une modification concrète du règlement 1031/2010 réglant les modalités de mise aux enchères des quotas à partir de 2013. Sans toucher au nombre total de quotas disponibles (plus de 2,09 milliards pour 2013, diminué chaque année de 1,74 % jusqu’en 2020), la Commission européenne propose un back-loading de 900 millions de quotas qui ne seraient pas mis aux enchères durant les trois premières années de la phase III (2013-2014-2015) mais qui le seraient durant les deux dernières (2019-2020). La Commission espère ainsi pouvoir résorber le surplus actuel, caractérisé notamment par un banking, par les exploitants, d’un nombre élevé de quotas.

Bien consciente que le back-loading ne réglera pas les problèmes de fond de déséquilibre du système, la Commission entend mener des réformes en profondeur dans ce domaine et a proposé six pistes non-exhaustives dans son rapport. La première consiste en un nouvel objectif de réduction de gaz à effet de serre au niveau européen, passant de 20 % à 30 % d’émission en moins par rapport à 1990. Outre son impact sur le SEQE, ce nouveau pourcentage affecterait toute la politique européenne, y compris les émissions qui ne rentrent pas dans le champ d’application actuel du SEQE.

La deuxième piste vise à réduire d’un coup le plafond de quotas disponibles alors que la troisième entend augmenter plus rapidement encore la réduction annuelle (augmenter l’actuel taux de 1,74 % de diminution par an). La quatrième piste entend élargir le champ d’application du SCEQE afin d’y intégrer de nouveaux secteurs et d’augmenter la demande. Quant à la cinquième piste, elle entendrait diminuer l’accès aux crédits-quotas issus de mécanismes internationaux, dont ceux de Kyoto (issus des mécanismes de développement propre). Enfin, la dernière piste aurait comme postulat d’agir directement sur les prix, par exemple en imposant un prix plancher au quota ou en permettant de constituer des réserves permettant de contrebalancer les différences d’offres et de demandes.

Quoiqu’il en soit, ici également, il faudra laisser du temps au temps. Tout d’abord, à court terme, le back-loading voulu par la Commission réclame une modification de la directive. En consultant l’agenda du Parlement européen, celle-ci ne pourra avoir lieu qu’au plus tôt en avril 2013. Pour les mesures à long terme, rien ne semble prévu pour une entrée effective dans la phase III. Il faudrait encore que la Commission aiguise son propos, fasse les études d’impact nécessaires et recueille les avis de toute la Communauté. Des changements pour la phase IV à venir (à partir de 2021) sont alors envisageables.

Face à ces grands enjeux et alors que la conférence international sur le climat s’ouvre le 26 novembre 2012 à Doha, la Commission européenne entend être à la pointe et ne pas laisser s’endormir ou mourir le système qu’elle a fait naitre. Pour autant, elle ne doit pas oublier le monde dans lequel elle évolue et les lourdes contraintes que peuvent entrainer avec lui le SEQE.

Les défis ne sont pas simples et le Parlement européen l’a bien rappelé à la Commission lors d’un échange de point de vue qui s’est tenu à Bruxelles le 12 novembre 2012. Le principe d’intégration des politiques environnementales dans toutes les actions de l’Union européenne trouve dans le SEQUE, il est vrai, un bel écho. Mais il ne devrait pas non plus écraser une économie européenne qui doit se redresser, (sur)vivre et se développer.

Lien vers la directive 2003/87/CE consolidée

Lien vers le rapport sur le marché du carbone en 2012 (en anglais)