Rozhodovací praxe Nejvyššího správního soudu pomalu skládá mozaiku odpovědi na otázku, jaké je skutečné postavení poskytovatele a příjemce dotace. Ve svém rozsudku 6 Afs 2/2016 ze dne 30. listopadu 2016 v rámci řízení o kasační stížnosti potvrdil názor stěžovatele, že pokud se příjemce dotace řídí příslušnými Pravidly pro poskytnutí dotací a využije právo podání „interního opravného prostředku“ (např. námitek) stanoveného v těchto Pravidlech, nemůže tento postup sám o sobě způsobit zmeškání lhůty pro podání správní žaloby.

„Nejen povinnosti, ale i práva zakotvená v dotačních podmínkách, jsou pro všechnystrany závazná a poskytovatel dotace je stanovil v souladu se zákonem. Úprava zakotvenáv rozhodnutí o poskytnutí dotace, či v příručkách, jež jsou jeho součástí, proto musí mítpro příjemce stejné následky jako poučení obsažené v samotném rozhodnutí o pozastavenívýplaty dotace. Nelze po něm spravedlivě požadovat, aby podával žalobu,pokud mu poskytovatel dotace dal možnost, jak rozhodnutí ještě jinak změnit (citace z nejnovějšího rozsudku NSS 6 Afs 2/2006).

V předmětném sporu se příjemce dotace žalobou vedenou proti poskytovateli dotace domáhá ochrany proti rozhodnutí o snížení dotace, které považuje za nezákonné, a to žalobou proti rozhodnutí dle § 65 soudního řádu správního (s.ř.s.), in eventum žalobou proti nezákonnému zásahu.

Poskytovatel dotace vydal Oznámení o snížení dotace, kterým příjemci snížil dotaci z důvodu domnělého porušení zákona. Proti tomuto Oznámení podal žalobce tzv. „námitku“, a to v souladu s Příručkou pro žadatele a příjemce příslušného Operačního programu. Poskytovatel dotace rozhodl o námitce, když tuto shledal jako nedůvodnou. Příjemce dotace podal proti Oznámení o snížení dotace správní žalobu, a to ve lhůtě 2 měsíců ode dne rozhodnutí o zamítnutí námitek, neboť toto rozhodnutí považoval za konečné rozhodnutí ve věci snížení dotace.

Městský soud v Praze, který ve věci rozhodoval, prohlásil rozhodnutí poskytovatele dotace za nicotné, avšak podanou žalobu odmítl z důvodu opožděného podání. Soud z úřední povinnosti zkoumal, zda rozhodnutí napadené žalobou není nicotné a shledal, že v případě rozhodnutí, kterým byla námitka příjemce dotace proti oznámení o snížení dotace shledána nedůvodná, tomu tak je.

„Podle čl. 2 odst. 3 Ústavy lze státní moc uplatňovat jen v případech, v mezích a způsoby, které stanoví zákon. Obdobně podle čl. 2 odst. 2 Listiny státní moc lze uplatňovat jen v případech a v mezích stanovených zákonem, a to způsobem, který zákon stanoví. Z citovaných ustanovení ústavního pořádku vyplývá, že pravomoc správního orgánu rozhodovat o opravném prostředku lze založit výhradně zákonem.

V době, kdy žalobce podal jako opravný prostředek námitku proti oznámení o snížení dotace, § 14e odst. 4 rozpočtových pravidel (ve znění účinném do 19.2.2015) stanovil, že na opatření podle odst. 1 až 3 se nevztahují obecné předpisy o správním řízení. To znamená, že v posuzované věci nelze aplikovat řádné opravné prostředky dle části druhé a třetí správního řádu, neboť aplikace těchto ustanovení § 14e odst. 4 vylučoval. Soud dále zkoumal, zda při vyloučení obecné úpravy obsažené ve správním řádu neexistuje zvláštní úprava zavádějící pro danou věc řádný opravný prostředek. Přitom shledal, že taková úprava není obsažena v rozpočtových pravidlech ani v jiném zákoně. Za této legislativní situace, kdy pro danou věc neexistuje zákonná úprava řádného opravného prostředku, nezbývá než konstatovat, že v případě postupu podle § 14e rozpočtových pravidel se jednalo o jednostupňové řízení. Tím je pojmově vyloučena pravomoc odvolacího resp. rozkladového orgánu rozhodovat o jakémkoli opravném prostředku.

Zcela bezvýznamná přitom je koncepce námitky jako opravného prostředku zakotveného v Příloze č. 30 příruček pro žadatele a příjemce OP VaVpI; Postup pro řešení námitek žadatele/příjemce“. Jak totiž plyne z již uvedeného, opravný prostředek a pravomoc správního orgánu jej projednat a rozhodnout o něm lze formulovat toliko na zákonné úrovni a nikoli dokumentem pouhé metodické povahy, který nemá ani charakter pramene práva…“

Na základě výše uvedeného Městský soud uzavřel, že rozhodnutí poskytovatele dotace o námitkách proti oznámení o snížení dotace nutno považovat za nicotné.

V další části rozsudku se pak Městský soud věnoval otázce, proč považuje žalobu za podanou opožděně. Dovodil, že postup podle § 14e rozpočtových pravidel byl jednostupňovým řízením. Proto bylo žalobou podle § 65 s.ř.s. možno napadat přímo rozhodnutí žalovaného o snížení dotace, nikoli až rozhodnutí o námitkách (které, jak uvedeno, bylo nicotným aktem). Dvouměsíční lhůtu k podání správní žaloby proto nutno počítat nikoli ode dne rozhodnutí o námitkách, nýbrž již od data vydání původního Oznámení o snížení dotace.Protože však tato lhůta uplynula ještě předtím, než bylo rozhodnuto o námitkách, a žaloba v důsledku toho byla podána až po uplynutí zákonné lhůty, je nutno ji považovat za opožděnou. Městský soud proto žalobu odmítl.

Proti výroku o odmítnutí žaloby podal žalobce kasační stížnost, o níž rozhodoval Nejvyšší správní soud. Přinášíme nejvýznamnější pasáže z předmětného rozsudku s tím, že zvýrazněné klíčové právní věty jsou součástí interpretace rozhodnutí ze strany autora tohoto článku.

„[51] Městský soud s ohledem na nález Ústavního soudu (rozuměno nález ze dne 16.6.2015 sp.zn.Pl. ÚS 12/14 – pozn. autora) správně vycházel z toho, že napadené opatření o snížení dotace je rozhodnutím ve smyslu § 65 s. ř. s., rovněž uzavřel, že dle účinnéprávní úpravy do 19. 2. 2015 šlo v takovém případě/tj. šlo-li o rozhodnutí/ o rozhodnutísprávního orgánu vydané v jednostupňovém řízení bez řádného opravného prostředku. Nicméněpodle Nejvyššího správního soudu nepřihlédl dostatečně k tomu, že dle dotčené právní úpravyvůbec postup nepodléhal ani obecným předpisům o správním řízení, nebylo proto možnév pravém slova smyslu hovořit o „jednostupňovém řízení“, toliko o tom, že zákon nestanovilžádný opravný prostředek. Svým výkladem pak zasáhl za dané procesní situace a vývojejudikatury do legitimního očekávání stěžovatelky, že její věc bude meritorně posouzena,pakliže žalobu proti zásahu (tzn. jeden z možných prostředků ochrany) podala včas.

[52] Z judikatury Ústavního soudu plynou dva rozdílné koncepty legitimníhoočekávání. Prvý koncept legitimního očekávání je spojen s nabýváním majetkua ochranou poskytovanou příslibu nabytí majetku. Druhý koncept legitimníhoočekávání nesouvisí s otázkou nabývání majetku, nýbrž představuje jednu ze základních zásadsprávního práva spočívající v ochraně očekávání, že stát bude určitým konkrétním způsobemv dané věci jednat (viz Langášek, T. Ochrana legitimního očekávání. In Sborník z konference Dnypráva – 2008 – Days of law. Brno: Masarykova univerzita, 2008, s. 1854 – 1855. Dostupný z:www.law.muni.cz/sborniky/dp08/files/pdf/SBORNIK.pdf).

[53] Lze odkázat na rozhodnutí Ústavního soudu i Evropského soudu pro lidská práva,z nichž některá se týkají prvého shora uvedeného konceptu legitimního očekávání [např. nálezsp. zn. Pl. ÚS 2/02 ze dne 9. 3. 2004 (N 35/32 SbNU 331; 278/2004 Sb.), rozhodnutí velkéhosenátu ESLP ze dne 5. 1. 2000 ve věci Beyeler proti Itálii, stížnost č. 33202/96, stejně jakorozhodnutí ze dne 19. 6. 2001 ve věci Zwierzynski proti Polsku, stížnost č. 34049/96, rozhodnutíESLP jsou přístupná na http://echr.coe.int], některá druhého konceptu [např. nálezsp. zn. IV. ÚS 525/02 ze dne 11. 11. 2003 (N 131/31 SbNU 173)].

[54] Postupem městského soudu došlo k odepření spravedlnosti stěžovatelce. Respektovala-livýluku ze soudního přezkumu (právní úpravu § 14e odst. 4 účinnou až do 19. 2. 2015, až nálezemÚstavního soudu ze dne 16. 6. 2015 prohlášenou za protiústavní), mohla se proti oznámenío snížení dotace bránit ve správním soudnictví (s alespoň nějakou mírou pravděpodobnostina dosažení meritorního přezkumu), dle výkladu dotčeného ustanovení § 14e rozpočtovýchpravidel judikaturou zastávaného do doby podání žaloby, jen žalobou na ochranupřed nezákonným zásahem. Zásah představoval podle tvrzení žaloby celý postup žalovanéhoukončený rozhodnutím o námitce. Od vymezení zásahu v žalobě by se měla odvíjet i lhůtapro podání žaloby. Byla-li žaloba na ochranu před nezákonným zásahem podána včas, mělměstský soud, vzhledem ke shora uvedenému, považovat žalobu za včasnou, neboť jiný postupvedl k odepření soudní ochrany. Včasnost žaloby proti rozhodnutí o snížení dotace nemohlposuzovat zcela izolovaně od všech okolností daného případu.

[55] Závěr, že institut námitek byl zakotven jen v dotačních pravidlech (v příloze č. 30Příručky) a příjemce musí žalovat původní rozhodnutí o pozastavení výplaty dotace,a pokud mu v důsledku podání námitek a rozhodování o nich uplynula lhůta k podání žalobyproti rozhodnutí o pozastavení výplaty dotace, bude žaloba odmítnuta pro opožděnost, nemůžeobstát. I když je takové řešení v souladu s obecnými principy soudního řádu správního,neboť podmínkou pro podání žaloby není vyčerpání jiných prostředků ochrany,než které vyplývají ze zákona, nelze v daném případě vzhledem ke shora uvedenému dovozovat,že příjemci dotace mělo být zřejmé, že se měl soudně bránit hned, zvláště když rozpočtovápravidla před novelou provedenou zákonem č. 25/2015 Sb. (novela účinná od 20. 2. 2015)použití správního řádu vylučovala a žádné speciální opravné prostředky nestanovila. Naopakje pochopitelné, že příjemce vyčerpá všechny možnosti obrany, které má k dispozici a kterému samotné dotační podmínky nabízí, zvláště pak, jestliže zákon výslovně soudní ochranuvylučuje. Požadavek, aby se adresát aktů orgánu veřejné moci při nejednoznačnosti právní úpravybránil hned pouze z procesní opatrnosti, není přiměřený. Pokud je mu správním orgánemumožněno podat proti informaci o nevyplacení části dotace námitky, nabízí se výkladve prospěch účastníka řízení, neboť ten se řídil pokyny orgánu veřejné moci.

[56] Podle nálezu Ústavního soudu ze dne 31. 1. 2012, sp. zn. IV. ÚS 3476/11 orgány veřejnémoci musí respektovat princip důvěry jednotlivce ve správnost aktů veřejné moci, posuzují-li,zda byl určitý procesní prostředek ochrany práva podán řádně a včas. Účastníku řízení nesmí býtna újmu, pokud opravný prostředek proti rozhodnutí podal v dobré víře ve správnost v němobsaženého poučení. I když nesprávné poučení nemůže v rozporu se zákonem založitpřípustnost opravného prostředku, „je však třeba přihlédnout k tomu, že pokud stěžovatel podalproti rozhodnutí správního orgánu opravný prostředek, vycházeje z jeho nesprávného poučení, nelze mu přičístk tíži, že za rozhodující skutečnost pro počátek běhu lhůty pro podání správní žaloby považoval až doručenísdělení o vyřízení tohoto opravného prostředku“. Trvání soudů na dodržení lhůty pro podání žalobypočínající v okamžiku doručení původního rozhodnutí by znamenalo „odepření spravedlnosti,resp. přístupu k soudu, neboť za situace, kdy byl stěžovatel na základě poučení v dobré víře v existenci opravnéhoprostředku, od něj nebylo možné očekávat podání žaloby“.

[57] Obdobně lze počátek předmětné lhůty odvíjet až ode dne, kdy bylo stěžovatelcedoručeno rozhodnutí příslušného správního orgánu o námitkách. Opačný závěr je v rozporus právem na spravedlivý proces. Nejvyšší správní soud nepřehlédl, že jak ve věci v uvedenémnálezu přímo řešené, tak v situacích, na které Ústavní soud upozorňoval, se jednalo o nesprávnépoučení o možnosti podat opravný prostředek, který sice v onom případě nebylo možné využít,avšak obecně existoval. Na rozdíl od toho rozpočtová pravidla v rozhodném znění institutnámitek proti pozastavení výplaty dotace neznala a ze zákona bylo zřejmé, že proti pozastavenívýplaty dotace poskytovatelem se již nelze nijak bránit. K tíži příjemce však nelze přičítat,že orgánem veřejné moci byla nastavena pravidla čerpání dotace tak, že mohl podat námitky,a odepřít tak příjemci právo domáhat se před nezávislým a nestranným soudem ochranysvých práv.

[58] Nejvyšší správní soud si je rovněž vědom, že, oproti odkazované judikatuře Ústavníhosoudu, o možnosti podat opravný prostředek (námitku) proti rozhodnutí o snížení dotace nebylastěžovatelka poučena přímo v tomto rozhodnutí, ale uvedená možnost vyplývala „pouze“z Příručky, která je součástí podmínek pro čerpání dotace. Nelze však přehlédnout, že příjemcemusí bezpodmínečně dodržet všechny dotační podmínky, ke kterým byl poskytovatelem zavázán,a pokud tak neučiní, je postižen odvodem za porušení rozpočtové kázně (§ 44 a 44arozpočtových pravidel), či předmětným pozastavením výplaty dotace. Oprávněně se protoi domnívá, že nejen povinnosti, ale i práva zakotvená v dotačních podmínkách, jsou pro všechnystrany závazná a poskytovatel dotace je stanovil v souladu se zákonem. Úprava zakotvenáv rozhodnutí o poskytnutí dotace, či v příručkách, jež jsou jeho součástí, proto musí mítpro příjemce stejné následky jako poučení obsažené v samotném rozhodnutí o pozastavenívýplaty dotace. Nelze po něm spravedlivě požadovat, aby podával žalobu,pokud mu poskytovatel dotace dal možnost, jak rozhodnutí ještě jinak změnit.

[59] Nadto se v daném případě jedná o jednoho adresáta (účastníka) rozhodnutí a prolomenílhůty, resp. výklad v jeho prospěch se nedotkne práv a povinností jiných osob (k tomusrov. a contrario např. usnesení Ústavního soudu ze dne 23. 9. 2014, sp. zn. IV. ÚS 796/13).

[60] Jelikož Nejvyšší správní soud shledal důvodnými námitky stěžovatelky, podle nichž lhůtak podání žaloby nemohla uplynout dříve, než žalovaný rozhodl o opravném prostředku,který sám zakotvil v dotačních pravidlech, bylo by nadbytečné zabývat se argumentacístěžovatelky, že lhůta k podání žaloby nemohla uplynout před prohlášením výluky ze soudníhopřezkumu opatření dle § 14e rozpočtových pravidel za protiústavní.

[61] Vzhledem k tomu, že Nejvyšší správní soud shledal kasační stížnost opodstatněnou

z důvodu uvedeného v § 103 odst. 1 písm. e) s. ř. s., tedy že městský soud žalobu nezákonněodmítl, nemohl se již zabývat námitkami stěžovatelky, že žalovaný nebyl oprávněn na základě§ 14e rozpočtových pravidel dotaci definitivně snížit. Hodnocení této otázky spadá do posouzenímerita věci, s ní se proto městský soud při odmítnutí žaloby nemohl řádně vypořádat.Její posouzení Nejvyšším správním soudem by bylo nyní předčasné.

[62] Z uvedených důvodů Nejvyšší správní soud kasační stížnost proti výroku III. Rozsudkuměstského soudu v souladu s ustanovením § 110 odst. 1 věta druhá s. ř. s. shledal důvodnoua rozhodnutí městského soudu v tomto rozsahu vymezeném kasační stížností zrušil. Městskýsoud v Praze, vázán vysloveným právním názorem Nejvyššího správního soudu, v dalším řízení,vzhledem k žalobní argumentaci napadající oznámení o snížení dotace i z důvodu,že se má jednat o konečné rozhodnutí o snížení dotace (nikoli toliko pozastavení výplaty částidotace) následně vyčká rozhodnutí rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ve věcimu předložené pod sp.zn. 6 Afs 270/2015. V intencích závěrů rozšířeného senátu následněve věci rozhodne.“

Jak plyne za závěru výše citovaného rozsudku, soudy budou nyní čekat na klíčové rozhodnutí rozšířeného senátu NSS, který má s konečnou platností odpovědět na otázku, zda je poskytovatel dotace oprávněn s konečnou platností rozhodnout o snížení dotace.

Rozhodnutí lze očekávat zřejmě někdy na jaře roku 2017.