De Nederlandse telecommunicatiesector staat aan de vooravond van de vierde reguleringsperiode. Binnenkort zal de Autoriteit Consument en Markt (“ACM”) opnieuw een aantal marktanalysebesluiten (“MA-besluiten”) nemen. Deze besluiten zullen in belangrijke mate het speelveld in de telecomsector voor de komende drie jaar bepalen. Door de recente Europese goedkeuring van de overname van Ziggo door het moederbedrijf van UPC zal de dynamiek op deze markt de komende jaren mogelijk veranderen. KPN ziet in deze overname aanleiding te pleiten voor minder of zelfs geen regulering. Vodafone en Tele2 pleiten daarentegen voor, op zijn minst, de status quo. Daarbij komt ook nog dat zeer recentelijk de Aanbeveling van de Europese Commissie van 2007, die het vertrekpunt vormt voor elke marktanalyse, is gewijzigd. In de nieuwe Aanbeveling is het aantal markten dat in aanmerking komt voor regulering verder afgenomen. ACM verwacht op 30 oktober a.s. het eerste ontwerp MA-besluit voor Ontbundelde Toegang (“ULL”) te nemen.

Achtergrond

Hoofdstuk 6A van de Telecommunicatiewet verplicht ACM om elke drie jaar (ten minste) de in de Aanbeveling genoemde markten te analyseren. Wanneer ACM een gebrek aan concurrentie constateert, kan zij onder bepaalde voorwaarden “passende verplichtingen” opleggen. Deze systematiek heeft de afgelopen jaren geleid tot regulering van een groot aantal diensten, zoals vaste en mobiele gespreksafgifte (“FTA” en “MTA”), ULL, lage en hoge kwaliteit wholesale breedbanddiensten (“LKWBT” en “HKWBT”), wholesale huurlijnen (“HL”) vaste telefonie (“VT”) en toegang tot particuliere en zakelijke glasvezelaansluitnetwerken (“ODF-access (FttH)” en “ODF-access (FttO)”). MA-besluiten van ACM worden overigens regelmatig vernietigd door het College van Beroep voor het bedrijfsleven (“CBb”). Tot op heden hebben de beroepen tegen MA-besluiten in verreweg de meeste gevallen geleid tot minder of in elk geval minder strenge regulering van KPN.

Onderstaande tabel geeft een verkorte weergave van de huidige regulering van de telecommarkt:

Click here to view the table.

Wat staat er te gebeuren?

Het is uiteraard nog koffiedik kijken hoe de regulering er de komende drie jaar zal komen uit te zien. Niettemin kunnen op basis van de vorige reguleringsronde, de daaropvolgende beroepsprocedures en de uitkomsten daarvan alsmede op basis van een aantal recente onderzoeken al wel enkele voorlopige observaties worden gemaakt. Omdat het MA-besluit FTA-MTA nog tamelijk recent is en het beroep daartegen nog loopt, zullen wij deze markt hieronder niet adresseren.

Regulering VT

Op dit moment is, op basis van het VT-besluit, nog een beperkt aantal retail-markten gereguleerd. Een belangrijke vraag is of ook in de komende reguleringsronde nog retail-markten zullen worden gereguleerd. Deze vraag dringt zich temeer op nu in de nieuwe Aanbeveling geen enkele retail-markt en zelfs geen enkele wholesale VT-markt meer is opgenomen. Toenemende concurrentie van zogeheten Over-The-Top-diensten (“OTT-diensten”), zoals WhatsApp en Skype, en de relatief sterke positie van UPC/Ziggo ten opzichte van KPN kunnen voor ACM aanleiding zijn om de teugels wat te laten vieren. Daar staat tegenover dat volledige deregulering van de (wholesale en/of retail) VT-markten mogelijke ingrijpende consequenties zal hebben voor partijen als Tele2, Pretium, etc. en – zo is verdedigbaar – daarmee uiteindelijk ook de eindgebruiker. Om dat te adresseren zou ACM kunnen denken aan het reguleren van de markt voor enkelvoudige gesprekken (PSTN). ACM zal in elk geval ook de impact van nieuwe technologieën moeten meewegen als Session Initiation Protocol (SIP) en hosted voice, nieuwe telefonie diensten op basis van IP-technologieën. Denkbaar is dat deze technologieën alternatieven kunnen vormen voor twee- en meervoudige gesprekken (ISDN2 en ISDN30).

ULL

Al geruime tijd is ontbundelde toegang tot het aansluitnet van KPN en sinds een aantal jaar van Reggefiber gereguleerd (MDF- en SDF-access en ODF-access (FttH)). Alleen ODF-access (FttO) is, ondanks diverse pogingen van ACM daartoe, niet gereguleerd. Een interessante ontwikkeling is de mogelijkheid van Virtual Unbundled Local Access (“VULA”) dat, net zoals in het Verenigd Koninkrijk, mogelijk ook in Nederland een (voorlopig) alternatief kan zijn voor ODF-access. Naast de overname van Ziggo door UPC is ook de voorgenomen overname van Reggefiber door KPN van belang voor deze markt. Als deze transactie wordt goedgekeurd zal KPN’s positie ten aanzien van FttH verder versterken. Voorshands lijkt het aannemelijk dat ACM de komende jaren nog steeds ODF-access (FttH), MDF-access en wellicht ook SDF-access zal reguleren.

Breedband/huurlijnen

LKWBT is momenteel niet gereguleerd. Gelet op de marktaandelen van KPN en Ziggo/UPC op de breedbandmarkt lijkt continuering van die situatie realistisch. Regulering van WBT zal bovendien de prikkel om te investeren in de uitrol van netwerken op basis van bijvoorbeeld ODF-access (FttH) kunnen ontmoedigen. Voor HKWBT/HL ligt dit mogelijk anders. Deze diensten, die met name voor de zakelijke markt van belang zijn, zijn op dit moment juist wel gereguleerd. Omdat tegen het huidige HKWBT/HL-besluit nog beroep loopt, is lastig voorspelbaar welke kant het nieuwe MA-besluit zal opgaan. Wel is opvallend dat volgens Dialogic de marktaandelen ten aanzien van zakelijke netwerkdiensten de komende jaren nauwelijks zullen veranderen.

Kabel

Kabelexploitanten worden momenteel niet gereguleerd. ACM heeft in het verleden tot twee keer toe een poging gedaan om de kabelmarkten open te stellen voor concurrentie. ACM is echter telkens teruggefloten door het CBb (zie de uitspraken uit 2007 en uit 2010). Tegen deze achtergrond lijkt het voorshands niet waarschijnlijk dat ACM een derde poging zal ondernemen, ondanks dat sommige partijen daar juist nuaanleiding voor zien.

Conclusie

Het is een gegeven dat de vierde reguleringsronde nog met diverse onzekerheden is omgeven. In zijn algemeenheid geldt wel dat het gebruik van OTT-diensten is toegenomen en dat nieuwe technologieën hebben geleid tot meer (mogelijkheden tot) concurrentie op sommige markten, zoals bij voorbeeld VT. Feit is bovendien dat KPN op de (consumenten) breedbandmarkt niet langer de grootste aanbieder is. In het verleden heeft ACM zich steeds op het standpunt gesteld dat twee grote netwerkaanbieders niet voldoende is voor duurzame concurrentie (Two is not enough). Indien ACM vasthoudt aan dit motto is het niet onwaarschijnlijk dat ACM een aantal – voor alternatieve aanbieders zoals bijvoorbeeld Tele2, Vodafone, Canal Digitaal cruciale – diensten ook de komende jaren zal reguleren.