• A magyar távszerencsejáték koncessziós és engedélyezési rendszer 2013-as és 2014-es újraszabályozásai nyomán tömegesen indultak azzal kapcsolatos közigazgatási perek, elsősorban uniós jogi alapokon.
  • A perekben a magyar bíróságok az uniós jog gyakorlati alkalmazásában jelentős tapasztalatot mutattak, mind az uniós jog relevanciájának megítélése, mind az előzetes döntéshozatali eljárások kezdeményezése és lefolytatása, mind az uniós jogi alapú tömeges perek menedzselése során.
  • A perekben három előzetes döntéshozatali eljárás is indult, amelyek – amellett, hogy a magyar szabályozások több alapvető elemét is uniós jogba ütközőnek találták – az európai távszerencsejáték jog és általában a szolgáltatásnyújtás és a letelepedés szabadságához kapcsolódó uniós jog fejlődésében is jelentőséggel bírnak. Az Európai Bíróság ítéletei miatt szükségessé vált új magyar szabályozás még nem készült el.

Alábbi tanulmány 2019. augusztusában készült. A tanulmány, valamint a konferencia előadásain alapuló tanulmányok a Nemzeti Közszolgálati Egyetem tudományos folyóiratában, az Európai Tükör különszámában jelentek meg.

Bevezetés

Jelen tanulmány célja az uniós jogi alapú magyarországi távszerencsejáték perekben szerzett gyakorlati tapasztalatok és bizonyos konzekvenciáinak – szükségszerűen szubjektív – bemutatása. A tapasztalatok és konzekvenciák közel száz egyedi magyarországi perben és két előzetes döntéshozatali eljárásban való ügyvédi képviseletből származnak, így talán – túlmutatva az egyes ügyek specifikumain – az uniós jog magyarországi érvényesítésének 2013–2018 közötti gyakorlatáról is képet adnak.

Az európai távszerencsejáték piac

Távszerencsejáték fogalom alatt az interneten játszható szerencsejátékokat értjük, két fő területe az online sportfogadás, valamint az online kaszinó- és kártyajátékok.

A távszerencsejáték piac nemzetközi és európai szinten is rendkívül fejlődő terület, látható, hogy a társadalom széles köreiben van igény a vagyoni téttel bíró szerencsejátékokban való részvételre. Az európai online szerencsejáték piac dimenzióit érzékelteti az EGBA[1] 2018-ban publikált 2017-es évre vonatkozó jelentése,[2] amelyek szerint saját tagszervezeteiknél 12 millió uniós állampolgárnak volt felhasználói fiókja, akik átlagosan 17 naponta, 10 euró téttel játszottak.

A teljes európai piacon realizált 20 milliárd euró játékosi nyeremény (gross bet win) évenkénti 25%-os növekedésére számítottak, a bevételek 40%-a sportfogadás, 32%-a kaszinójátékok, 6,1%-a pókerjátékból származott.[3] Az EGBA-tagszervezeteknél egy játékos 10 euró tétjéből átlagosan 9,3 euró nyereményt ért el.[4]

A szerencsejátékok természetesen kockázatokkal bírnak, mint a játékfüggőség kialakulásának közegészségügyi veszélye, vagy a játékosokkal szembeni csalások, valamint a szerencsejátékokkal összefüggő egyéb bűncselekmények, így például a pénzmosás lehetőségének közbiztonsági kockázata. Ezen kockázatok ismeretében, azokat mérlegelve az Európai Unió tagállamai jogszerű szolgáltatásnak ismerik el az online szerencsejáték szolgáltatást, amelyet igyekeznek szigorú szabályozási felügyelet alatt tartani. Az egyes tagállamok különböző módon teszik lehetővé területükön a távszerencsejáték szolgáltatást, ismert az állami vagy magánmonopóliumok rendszere, ahogy a több szolgáltatónak biztosított versenyalapú koncessziós és engedélyezési rendszerek is.

A piacvezető online szolgáltató társaságok jellemzően angolszász gyökerű, Máltán, Gibraltáron vagy az Egyesült Királyságban bejegyzett társaságok.

A játékosok és a közvélemény velük szembeni bizalma működésük alapja, ezért mind a játékosvédelem (játékfüggőséggel szembeni védelem), mind a csalások (sportesemény befolyásolások), mind a pénzmosás elleni küzdelem területén jelentős, összehangolt lépéseket tesznek, és emellett jelentős összegeket – például az EGBA-tagok 2017-ben 335 millió eurót – fordítanak sportszervezetek támogatására.

A szervezetek gazdasági jelentőségét mutatja, hogy csak az EGBA-tagszervezetek 33 ezer munkahelyet tartottak fenn az Európai Unió területén 2017-ben.[5]

A magyarországi szabályozás és hatósági gyakorlat

A magyarországi távszerencsejáték szolgáltatás szabályozása 2013-tól jelentős változásokon ment keresztül.

2013-at megelőzően az online sportfogadásra vonatkozó alapvető keretszabályok elfogadására sem került sor.[6] Az online lóversenyfogadás és online kártyajáték 2012 előtt egyáltalán nem volt szabályozva, egy rövid ideig pedig (2012-től 2013 júliusáig) az online lóversenyfogadás és online kártyajáték liberalizált szerencsejátéknak minősültek, míg az online kaszinójáték szolgáltatását a szerencsejáték-törvény 2013. július 19. napjáig kifejezetten tiltotta.[7]

2013. július 19. napján lépett hatályba az online szerencsejátékok első egységes és átfogó szabályozása akként, hogy a szolgáltatás nyújtását az állam koncessziós rendszerben biztosíthatta a játékszervezők számára, a lehetséges piaci szereplők számának megkötése nélkül.[8] Az új szabályozási környezetben tehát megszűnt az online kaszinójáték tiltottsága, valamint az online lóversenyfogadás és kártyajáték liberalizáltsága és egyúttal megszülettek az online sportfogadás első szabályai is. A létrejövő koncessziós rendszer azonban a gyakorlatban nem működött, mivel koncessziós eljárás kiírására nem került sor, sem a sportfogadás, sem a kaszinó- és kártyajáték területén.[9]

2013. november 27. napjával hatályba lépő, koncepciójában is teljesen új szabályozás eredményeként az online kaszinó- és kártyajáték területén hatályban lévő önálló koncessziós rendszer megszűnt, helyette a kizárólag a magyarországi földi kaszinó koncesszió jogosultjai váltak az online kaszinó- és kártyajáték szolgáltatására is jogosultakká. Földi játékkaszinó koncesszió megszerzése vagy (i) nyilvános pályázat útján, vagy (ii) úgynevezett megbízható szerencsejáték-szervezőnek minősülő szervezetek számára pályázat nélkül, az illetékes miniszter diszkrecionális döntése alapján volt lehetséges.

Az online sportfogadás területén a koncesszióba adás lehetőségét a jogalkotó eltörölte, és e területen az állami játékszolgáltató számára monopóliumot biztosított.[10]

Uniós jog a távszerencsejáték területén

A távszerencsejáték területének uniós jogi szabályozása kizárólag elsődleges jogon, az EUMSZ 49. és 56. cikkén, azaz a letelepedési és a szolgáltatásnyújtás szabadságán alapul, így az irányadó joganyag az Európai Unió Bíróságának ítéleteiben kifejtett értelmezésekre alapozott. A joganyag emiatt a szektoron túlmutató jelentőséggel is bír, lévén, hogy ezen alapszabadságok értelmezése esszenciálisan, rendeleti vagy irányelvi joganyagtól mentesen történik az Európai Bíróság szerencsejáték területén hozott ítéleteiben.

A bírósági joganyag terjedelmes, csak az – alábbiakban ismertetett – perekben benyújtott felperesi keresetlevél 18 szerencsejátékügyben hozott európai bírósági ítéletre hivatkozik 1992-ig visszamenőleg, ezen ítéletek egy része a földi szerencsejáték szolgáltatással, nagyobb része már a távszerencsejátékkal kapcsolatos.

Az Európai Bíróság ítéleteinek további jellemzője az esetjogi természet, azaz, hogy ezen ügyekben jellemzően valamely konkrét tagállami szerencsejáték-szabályozási rezsim kritikus elemeinek az uniós joggal való összevetése történik meg, amely jogi vizsgálat során az adott szabályozás egyedi elemeinek jelentősége van. Ezért, a Bíróság döntéseinek későbbi értelmezése során minden esetben fontos az adott tagállami szabályozás részleteinek ismerete, és azoknak a konkrét európai bírósági jogértelmezés relevanciájára vonatkozó hatásának pontos mérlegelése.

Az Európai Bíróság ítéleteiből olyan tendencia rajzolódik ki, mintha a tagállami bíróságok – talán a joganyag kazuisztikus jellege miatt is – az adott tagállam szabályozási rezsimjét, annak kritikus pontjainak kiemelésével, az Európai Bíróság elé terjesztik az uniós joggal való összhang vizsgálata érdekében, és az nem ritkán ugyanazon vagy nagyon hasonló jogértelmezési kérdésben foglal állást, és néha kissé inkonzisztensnek tűnő eredménnyel.

Az európai bírósági esetjog másik jellemzője a konkrét kérdésekre adott teoretikus válaszok, amelyek nem könnyítik meg a döntéssel érintettek későbbi jogkövetését, legyenek azok akár a tagállami bíróságok, hatóságok, a jogalkotók vagy piaci szereplők. Például a Stanleybet-ügyben[11] az Európai Bíróság arra a következtetésre jutott, hogy amennyiben egy tagállam szerencsejáték engedélyezési rezsimjét a Bíróság korábban már EU-jogba ütközőnek, és így nem alkalmazhatónak találta, de a tagállam új joganyagot még nem fogadott el, az nem eredményezi az adott piac liberalizációját, hanem ilyen esetben az engedélyezési hatóság[12] a benyújtott engedélykérelmeket a nemzeti jog félretételével, az uniós jog közvetlen alkalmazásával bírálja el.[13] Mivel az uniós jog ez esetben az európai bírósági ítéleteket jelenti, ez az – egyébként elegáns – jogértelmezés érthető akként, mintha a tagállami – az adott esetben a görög – szerencsejáték-felügyelet európai bírósági ítéletekben lefektetett elvek alapján kellene meghatározza az adott tagállami engedélyezési rezsimet, majd egyenként dönteni arról, hogy az adott kérelmező a megállapított rezsim elvárásainak megfelel-e. Nincsenek információink a Stanleybet-ügy görögországi utóéletéről, de az Európai Bíróság ilyen olvasatú jogértelmezése nem hozta könnyű helyzetbe görög szerencsejáték-felügyelet engedélyezési osztályát.

A Bíróság tartalmilag az alapszabadságok jogszerű korlátozásának ismert jogi tesztjét követi, a szükségesség-arányossági tesztet megvalósító, a koherens és szisztematikus szabályozást és transzparens engedélyezési rendszert vár el a tagállamoktól,[14] és jelentőséggel bír még az adott korlátozást bevezető tagállam indokolási kötelezettségének a kérdése is.

A Szerencsejáték Felügyelet jogalkalmazási gyakorlata

A terület 2013-as magyarországi szabályozása alapján a Szerencsejáték Felügyelet megkezdte aktív szankcionáló tevékenységét a magyarországi engedéllyel nem rendelkező, de Magyarország területére irányuló szolgáltatást nyújtó társaságokkal szemben.

Hatósági ellenőrzéseket folytatott, azaz magyarországi IP-címmel rendelkező számítógépekkel tett kísérletet téttel bíró szerencsejátékra különböző online szolgáltatók oldalain, és amennyiben ez sikerült, úgy az erről szóló jegyzőkönyv alapján az oldalt üzemeltető szolgáltatóval külön határozattal 100 millió forintig terjedő pénzbírságot szabott ki,[15] illetve elrendelte az internetes oldal maximum 3, majd 12 hónapig[16] tartó ideiglenes hozzáférhetetlenné tételét.

Az ideiglenes hozzáférhetetlenné tételt a Szerencsejáték Felügyelet a Nemzeti Média- és Hírközlő Hatóság útján foganatosította,[17] oly módon, hogy az adott internetes oldal magyarországi IP-címmel rendelkező számítógépről ténylegesen nem volt elérhető.

A Szerencsejáték Felügyelet a blokkolt internetes oldalak listáját interneten is közzétette,[18] létrehozva ezzel a magyar online szerencsejáték-szabályozás történetének első feketelistáját.[19]

A Szerencsejáték Felügyelet gyakorlata és azon álláspontja, hogy a nemzetközi szolgáltatók Magyarországra irányuló tevékenysége jogsértő, a közigazgatási jogi jogkövetkezmények mellett a büntetőjogi szankciók kérdését is felvetették, figyelemmel a büntető törvénykönyv tiltott szerencsejáték-szervezés tényállására,[20] azonban a mai napig nem került nyilvánosságra olyan ügy, amelyben a magyar rendőrség vagy ügyészség büntetőeljárást kezdeményezett volna.

A nemzetközi szolgáltatók jogérvényesítése

A magyarországi piacon is aktív nemzetközi szolgáltatók többsége a magyar szabályozási rezsim változásait észlelve úgy ítélte meg, hogy a szabályozás nemcsak üzleti érdekeit, hanem az uniós jogait is sérti. A nagy nemzetközi szolgáltatók nem először találkoznak megítélésük szerint uniós jogot sértő olyan új szabályozási rendszerrel, amely végeredményében a nemzetközi szolgáltatók tevékenységét korlátozza valamely tagállamban, ezért széles körű tapasztalatuk van az ilyen szabályozásokkal szembeni jog és érdekérvényesítési lehetőségekkel.

A szolgáltatók stratégiai célja nem lehetett más, minthogy az Európai Unió Bírósága vizsgálja meg és döntsön az új magyar szabályozások uniós jogszerűségéről, amely elsődleges eljárásjogi eszköze a magyar bíróságokon keresztüli előzetes döntéshozatali eljárás kezdeményezése volt.

A magyarországi perekben szerzett tapasztalatok

Az előzetes döntéshozatali eljáráshoz olyan magyarországi érdemi peres eljárás volt szükséges, amelyben való döntéshozatalhoz a magyar szabályozás uniós jognak való megfelelése az ügy eldöntése szempontjából relevanciával bír. A vizsgált magyarországi perekben ez nem volt teljesen egyértelmű, tekintettel arra, hogy a szolgáltató a tagállami szabályozással csak a vele szemben kiszabott szankcionáló határozatok formájában találkozott, amely határozatok viszont azt a – kétségkívül tényszerű – megállapítást tartalmazták, hogy a határozat alapjául szolgáló tevékenység végzése engedélyköteles, a szolgáltató engedéllyel nem rendelkezett, amely esetre a törvény szankció kiszabását rendeli. Látható, hogy az engedélyezési és az alapjául szolgáló koncessziós rendszer uniós jognak való megfelelősége a szankcionáló közigazgatási határozatoknak közvetlenül nem volt tárgya, a szolgáltatók által kifogásolt engedélyezési és koncessziós rendszert létrehozó jogszabályhelyek a közigazgatási határozatokban nem is kerültek felhívásra alkalmazandó jogszabályként.

Ezért a közigazgatási perekben elsődlegesen abban a jogkérdésben kellett a magyar bíróságoknak állást foglalni, hogy a felperesek által hivatkozott uniós jogsértés a felülvizsgálandó közigazgatási határozat jogszerűsége szempontjából releváns-e.

Az ezzel kapcsolatos viták több hónapig zajlottak, és volt egy olyan bírósági tanács, amely ítéletben állapította meg az uniós jog irrelevanciáját.[21] Azonban többi eljáró tanács és az ezen ítéletet felülvizsgáló Kúria[22] is arra az álláspontra jutott, hogy önmagában a relevancia kérdése is uniós jogkérdés, amelyhez ráadásul az uniós jog értelmezése szükséges. A magyar bíróságok nem fogadták el a szolgáltatók azon érvelését, miszerint ezen, kétségkívül uniós jogkérdés esetében acte éclairé helyzet állna fenn az Európai Bíróság Placanica-, illetve Dickinger-ügyekben hozott ítéletei alapján: büntetőjogi szankciót kiszabó tagállami döntések esetén már tett olyan megállapításokat az Európai Bíróság, miszerint jogellenes a tagállami engedélyezési rendszer megsértése miatt kiszabott büntetőjogi szankció, amennyiben az engedélyezési rendszer EU-jogba ütközik.

A magyar bíróságok – illeszkedve a fentebb már hivatkozott kazuális esetjogba – úgy ítélték meg, hogy a magyar szabályozás sajátosságait figyelembe véve az Európai Bíróság jogértelmezési kompetenciája ugyanezen összefüggés közigazgatási szankciók körében való vizsgálata.[23]

A perekben további lényeges jogkérdés volt a jogalkotás és hatósági gyakorlat azon deficitjeinek a megítélése, hogy az új koncessziós és engedélyezési rendszerben nem voltak kidolgozva az engedély megszerzésének részletes eljárási feltételei, a koncessziós rendszerben pedig írtak ki ténylegesen koncessziós pályázatot, így végső soron ezen objektív körülmények eleve elzárták az engedély megszerzésének elvi lehetőségét is.[24]

Fontos eleme volt a jogvitáknak az illetékes miniszter azon jogosultsága, hogy a megbízható szerencsejáték-szervezőnek minősülő szolgáltatók számára nyilvános koncessziós eljárás, jogorvoslati lehetőség nélkül is koncessziós szerződést köthetett szerencsejáték-szolgáltatásra.[25]

Végül, de nem utolsósorban érdemi uniós jogkérdés kérdés volt az újabb (2014. november 17. napját követő) magyar szabályozási rezsim uniós jogszerűsége, tudniillik, hogy megfelel-e az uniós jogi elvárásoknak azon magyar szabályozás, hogy online kaszinó- és kártyajáték-engedélyt a kizárólag magyarországi földi játékkaszinó koncesszió jogosultjai szerezhettek, míg az online sportfogadás szervezése az állami játékszervező monopóliumába került.[26]

Az egyes peres eljárások természetesen számos kérdésben eltértek, lévén az alkalmazandó magyar jog több ponton is alapvetően változott az érintett időszakban, valamint a joganyag eltérései miatt jelentősége volt annak is, hogy az adott szolgáltató online sportfogadást vagy online kaszinójátékot kínált ügyfeleinek. Az ügyportfólióba tartozott továbbá néhány teljesen egyedi elbírálást igénylő eset, például a virtuális sportfogadási szolgáltatás jogi minősítése, vagy annak eldöntése, hogy egy máltai szolgáltató tevékenysége Magyarországra irányult-e, és így a magyar jog hatálya alá tartozik-e önmagában attól, hogy az angol nyelvű, angliai fogyasztóknak irányuló weboldal elérhető magyarországi IP-címről is. Az ilyen egyedi specifikumoktól eltekintve a perek többsége ugyanazon, elsődlegesen uniós jogkérdések körül forgott, ugyanazon uniós jogkérdések mérlegelése volt szükséges az eljárós tanácsok által. A perekben a szankciókat kiszabó budapesti székhelyű országos hatáskörű szerencsejáték-felügyeleti hatóság (a Nemzeti Adó és Vámhivatal Szerencsejáték Felügyelete, majd 2017. július 6. napjától[27] a Szerencsejáték Felügyelet) volt az alperes, azaz valamennyi közigazgatási per a Fővárosi Közigazgatási és Munkaügyi Bíróság előtt volt folyamatban.

A magyarországi perképviselet során szerzett elsődleges tapasztalat, hogy az uniós jog alkalmazása a bíróságok – legalábbis a Fővárosi Közigazgatási és Munkaügyi Bíróság – komfortzónájába tartozik, a tanácsok magabiztosan kezelik az uniós jogi relevanciával bíró közigazgatási pereket.

Ezt mindenekelőtt alátámasztja az a tény, hogy a több mint kettőszáz perben eljáró tanácsok – utóbb az európai bírósági ítéletek által megerősítetten – egy kivétellel[28] azonosan és helyesen ítélték meg az uniós jog relevanciáját a szankcionáló határozatok felülvizsgálata során.

Az állítást alátámasztja az is, hogy az első előzetes döntéshozatali kérelmet követően az eljáró tanácsok többsége felismerte, hogy az adott kérelemben feltett kérdések nem fedik le a perekben relevanciával bíró valamennyi jogkérdést, és ezért szükséges egy újabb előzetes döntéshozatali eljárás kezdeményezése is. Sőt, végül azt is felismerték, hogy a második előzetes döntéshozatali eljárás végén is maradhatnak nyitott kérdések, és szükséges egy harmadik előzetes döntéshozatali eljárás megindítása is.

Szintén alátámasztja a magyar bíróságok jelentős uniós jogi gyakorlatát az a tény is, hogy végül az előzetes döntéshozatali eljárásban előterjesztett kérdések túlmutattak a felperesek által előterjesztett kérdéseken.

Például a Sporting Odds-ügy, ahol a végül a Bíróság elé terjesztett kérdések nemcsak számukban haladták meg a felperes által indítványozott kérdéseket, de bizonyos körben tartalmukban is túlmutattak azokon. Az EU-jog alkalmazására való fogékonyság az eljáró tanácsok személyi összetételére tekintet nélkül jellemző volt, tapasztalatunk szerint az egyes bírák személyes körülményei, kora, neme, szakmai tapasztalata abban nem játszott szerepet, a bírák egységesen ítélték meg és alkalmazták az uniós jogot.

Bár erre vonatkozóan nem rendelkezhetünk információval, a bíróságok eljárása és a nagyszámú, hasonló tárgyú, uniós jogi relevanciájú per közel egységes kezelése arra enged következtetni, hogy a Fővárosi Közigazgatási és Munkaügyi Bíróság nem először találkozott ilyen jelenséggel, és mintha valamilyen rendszerszintű együttműködés is kialakult volna nemcsak az adott bíróság szervezetén belül, hanem a törvényszék és a Kúria közötti együttműködésben is.

Utóbbira jó példa, hogy a törvényszéki tanácsok maguk kezdeményezték az előzetes döntéshozatali eljárásokat – vállalva annak eljárásjogi többletfeladatait is – holott eljárásjogilag lehetőségük lett volna azt a végső fokon eljáró Kúriára hagyni.

A perekkel kapcsolatos kritikai észrevétel, hogy azokban a gyakorlatban nem volt elérhető az azonnali jogvédelem lehetősége, azaz a közigazgatási határozatok végrehajtásának felfüggesztése, vagy azzal azonos tartalmú ideiglenes döntés. Mindez annak tükrében igazán jelentős, hogy a magyarországi szabályozási rezsim bizonyos elemei könnyen valószínűsíthetően nem feleltek meg például a transzparens engedélyezési rendszer iránti elvárásoknak, valamint hogy előre látható volt, hogy az internetes oldalak blokkolásának időtartama alatt a közigazgatási perek nem fognak lezárulni, azaz még a sikeres perek sem jelenthettek érdemi jogvédelmet az uniós jogot sértő szankciókkal szemben.

A bíróságok csak az Unibet- és Sporting Odds-döntéseket követően megindult perekben hoztak a határozat végrehajtását felfüggesztő határozatokat, az addig előterjesztett ilyen kérelmeket egységesen elutasították, nagyban lerontva az uniós jog érvényesítésének gyakorlati jelentőségét.

Az előzetes döntéshozatali eljárásokban szerzett tapasztalatok

A magyarországi távszerencsejáték-perekkel kapcsolatban három előzetes döntéshozatali eljárás indult.

Az első, az Unibet-ügyben a magyar bíróság a 2014. november 27. napját megelőző időállapotú magyar szabályozással kapcsolatos három kérdésben kért jogértelmezést. A Fővárosi Közigazgatási és Munkaügyi Bíróság végzését 2016. január 27. napján érkeztette az Európai Bíróság, az ítélet 2017. június 22. napján született és a szolgáltatók számára kedvező eredményt hozott.

Egyértelművé vált, hogy a vizsgált magyar szabályozás hatálya alatt hozott valamennyi szankcionáló határozat sérti az uniós jogot, így hatálytalan. Az eljárásban főtanácsnoki vélemény is született, és tárgyalás tartására is sor került.

Az Európai Bíróságnak feltett kérdésekre válaszai egyértelműek, további értelmezést, vagy a tagállami bíróságra bízott további mérlegelési teret, feladatot nem hagyott.

Az Unibet előzetes döntéshozatali eljárás kezdeményezése a magyarországi perekre azzal a következménnyel járt, hogy a Fővárosi Közigazgatási és Munkaügyi Bíróság eljáró tanácsai megkezdték a folyamatban lévő perek tárgyalásának a felfüggesztését[29] az Unibet-ügyben kezdeményezett előzetes döntéshozatali eljárás lezárásáig.

Azonban már ekkor látható volt, hogy az Unibet-ügyben kezdeményezett előzetes döntéshozatali eljárás eredménye – akármilyen értelmezést is ad az Európai Bíróság a feltett kérdésekre – a magyarországi távszerencsejáték szabályozással kapcsolatos vitákat nem fogja lezárni, elsősorban azért, mert az, a korábbi, immár hatályon kívül helyezett magyar szabályozás főbb elemeit vizsgálta, az újabb szabályozás pedig alapvetően változtatta meg az koncessziós és engedélyezési rendszert (lásd például az online kaszinó üzemeltetésnek a földi kaszinó koncesszióhóz való kötését, vagy az újonnan bevezetett sportfogadási monopóliumot). Mindez felvetette egy újabb előzetes döntéshozatali eljárás kezdeményezésének a szükségességét valamely, az újabb szabályozás hatálya alá tartozó perben. Nem a legszerencsésebb felperesi feladat a bíróságok meggyőzése egy újabb előzetes döntéshozatali eljárás kezdeményezésének a szükségességéről éppen azt követően, hogy több hónap pereskedés, egy elvesztett per és komoly viták után végre kezdeményeztek már egy előzetes döntéshozatali eljárást. A Fővárosi Közigazgatási és Munkaügyi Bíróság tanácsainak professzionalizmusát mutatja, hogy az újabb utalás szükségességét felismerték, és újabb eljárást kezdeményeztek immár a hatályos magyar szabályozás kulcskérdéseiről, valamint az ügyben felmerült eljárási természetű kérdésekről.

A Sporting Odds-ügy előzetes döntéshozatali eljárása 2016. október 4. napján indult, a Bíróság főtanácsnoki indítvány és tárgyalás tartása nélkül, 2018. február 28. napján hozott ítéletet. A feltett, összesen 18 kérdésre 7 kérdéskörbe csoportosítva adta meg a bíróság az uniós jog értelmezését, a kérdések természetére tekintettel néhány válasz bizonyos aspektusban teret hagyott további mérlegelésnek.

Az alapul fekvő szabályozási helyzet bonyolultságára jellemző, hogy az Unibet és a Sporting Odds előzetes döntéshozatali eljárások megindítását követően – ekkor még nem ismerve a Bíróság későbbi válaszait – is felmerült annak a reális lehetősége, hogy azok befejezésekor még mindig maradnak olyan uniós jogértelmezési kérdések, amelyek nélkül bizonyos magyarországi perek nem lesznek lezárhatók. Ennek a lehetőségét felismerve, a Fővárosi Közigazgatási és Munkaügyi Bíróság egy harmadik előzetes döntéshozatali eljárást is kezdeményezett. A Headlong-ügy[30] felterjesztése 2017. május 24. napján történt, a Bíróság az eljárást 2017. október 27. napján a Sporting Odds-ügy elbírálásáig felfüggesztette.

A Sporting Odds-ügyben hozott ítéletet, valamint az Európai Bíróság és a magyar bíróság közötti levélváltásokat követően az budapesti eljáró tanács végül visszavonta (nem tartotta fenn) a Headlong-ügyben előterjesztett kérelmet, tekintettel arra, hogy megítélése szerint az abban feltett kérdéseket a Bíróság a Sporting Odds-ügyben adott jogértelmezése tartalmilag már megválaszolta.

A Headlong-ügyben az eljárás Európai Bíróság általi felfüggesztése, majd a magyar bíróság udvarias, de határozott meggyőzése a kérelem visszavonásáról jelenthet értékes gyakorlati tapasztalatot, amely konzekvenciája, hogy az Európai Bíróságnak szintén jelentős tapasztalata van egymással összefüggő kérelmek eljárásjogi kezelésében és az egyes kérelmek összefüggéseit érdemben, ám talán kissé nagyvonalúan kezeli. Utóbbira példa, hogy a Headlong-ügyben feltett három kérdés némelyike talán önállóan, a Sporting Odds-döntés ismeretében is EUB jogértelmezési tárgykör lehetett volna, azonban

a magyar szabályozás ekkorra – a Sporting Odds-döntés eredményeként – már egyértelműen megdőlt, így gyakorlati jelentősége valóban nem volt annak, hogy a Bíróság egy esetleges Headlong-ítéletben a szabályozás további aspektusait is vizsgálja, és esetleg további uniós jogi sérelmet állapít meg.

A Sporting Odds-ügy előzetes döntéshozatali eljárásában figyelemre méltó volt, hogy öt állam, a magyar mellett az észt, a belga, a portugál és a máltai is észrevételeket tettek az eljárásban. A máltai aktivitás talán nem meglepő, figyelembe véve, hogy az ország a nemzetközi online szerencsejáték szolgáltatók egyik központja, talán azért is mivel extraterritoriális hatályú online szerencsejáték engedélyeket is kiad az ország.

További tapasztalat az előzetes döntéshozatali eljárásban az Európai Bíróság reflektivitása, azaz, hogy a felperesi beadványokban foglalt érvekre, és hivatkozott bizonyítékokra – legalábbis némelyikükre – az ítéletben érdemben kitért, azokat érdemben mérlegelve, és részletesen indokolva hozta meg döntését.

Végül, az előzőekben felsorolt érdemi tapasztalatok mellett az eljárás alaki szabályaival kapcsolatos tapasztalatok közül egyet emelnék ki. Az eljáró jogi képviselők számára kiadott eljárási útmutatóban az írásbeli észrevételek terjedelmére vonatkozóan előírt húsz oldalas terjedelmi korlát[31] rendkívül korlátozónak bizonyult, tekintettel csak az uniós joganyag terjedelmességére és a magyar szabályozás összetettségére, nem is beszélve arról, hogy a konkrét ügyben a tagállami bíróság 18 kérdéssel fordult az Európai Bírósághoz, amire húsz oldalban észrevételeket tenni komoly okiratszerkesztési kihívás. Ráadásul az észrevételek terjedelmi korlátját az eljárásban szintén aktív – és az előzetes döntéshozatali eljárásokban nagy tapasztalattal bíró – tagállamok nagyvonalúan kezelték, amely azt jelzi, hogy a terjedelmi korlát megsértésének vélhetően nincsen konzekvens és alkalmazott szankciórendszere, így gyakorlati érvényesülése kérdéses.

A perek nemzetközi következményei

Uniós jogi relevanciájuk miatt a magyarországi távszerencsejáték-perek esetében végül nemzetközi következményekről is beszélhetünk. A távszerencsejáték szektorra általában is jellemző, hogy az egyes tagállami szabályozások tekintetében hozott, gyakran kauzális európai bírósági határozatok általánosabb megállapításai gyarapítják a távszerencsejátékra irányadó uniós jogot, így azok mind a már fennálló, mind a jövőbeni tagállami szabályozási rezsimek tekintetében is relevanciával bírnak. Ennek egyik oka a korábban már említett tény, hogy a távszerencsejáték területén nincs uniós szintű rendeleti vagy irányelvi szabályozás, a joganyag kizárólag az Európai Bíróság egyedi ügyekben hozott jogértelmezésein alapul, azok által fejlődik.

Az Unibet- és Sporting Odds-ügyekben hozott határozatok az uniós távszerencsejáték fejlődése szempontjából több fontos megállapítást is tettek.

Az Unibet-ügy első kérdésére adott válasz egyértelművé tette, hogy

az uniós jog érvényesülése szempontjából közömbös, hogy a tagállami szankció alapjául szolgáló szabályozási rezsim vizsgálatára a tagállam büntető vagy közigazgatási eljárása szolgál alapul, mindkét esetben szankció jogellenességét eredményezi az alapul fekvő engedélyezési rezsim uniós jogba ütközése.

A büntetőjogi szankciók esetében már ezt megelőzően is rendelkezésre állt uniós jogértelmezés (lásd Placanica és Dickinger), az Unibet-ügyben ugyanazon elveket a jogi tartalmukban más természetű közigazgatási szankciókra is kiterjesztette az Európai Bíróság.

A Sporting Odds-ügy első négy kérdésére adott válasz fontos fejlődési pont a tekintetben, hogy az ugyanazon szabályozási rezsimen belüli, eltérő mértékű korlátozó intézkedések egymáshoz való viszonya mennyiben jelentős az adott rezsim egészének uniós jogi konformitása szempontjából. Az e tekintetben korábban rendelkezésre álló ítéletekben[32] a Bíróság állást foglalt abban, hogy az eltérő alpiaci szabályozások egymáshoz való viszonya releváns valamennyi részpiaci szabályozás megfelelősége tekintetében, azaz alappal nem hivatkozhat egyetlen tagállam sem egyébként legitim célokra az egyik részpiacon fennálló szigorú korlátozások alátámasztására, amennyiben egy másik részpiacon – ahol ugyanazon például játékosvédelmi indokok ugyanannyira adekvátak – különböző módszerekkel terjeszkedő politikát folytat, illetve azt támogatja.

A Sporting Odds-ügyben ugyanezt ismételten megerősítették, annak kimondásával, hogy önmagában az egyes részpiacok eltérő mértékű korlátozása nem jelent automatikus uniós jogba ütközést, hanem a két részpiaci szabályozás egyenként és egymáshoz való viszonyában vizsgálva lehet megállapítani, hogy a részpiacok között fennáll-e olyan ténybeli – például kockázati – különbség, amely az eltérő szabályozást indokolja.

Jogfejlesztő jelentőségűnek mondható a Sporting Odds-ítéletnek az ötödik kérdésre adott válasza is. A kérdés lényege, hogy a szükségesség-arányosság uniós jogi elvárásának megfelel-e azon tagállami korlátozó szabályozás, miszerint az online kaszinó- és kártyajáték szolgáltatást kizárólag a földi kaszinó koncesszióval rendelkező szolgáltatók jogosultak nyújtani.

Az Európai Bíróság a magyar szabályozást egyértelműen diszkriminatívnak minősítette, mivel az kizárólag a magyarországi földi kaszinóüzemeltetést ismerte el relevánsnak. Emellett azonban határozott állásfoglalást tartalmaz a tekintetben is, hogy önmagában az online kaszinóengedély földi kaszinóhoz kötése is problémás, mivel nem állnak fenn olyan objektív indokok, amelyek az ilyen összekapcsolást szükségesnek és arányosnak minősítenék.

Az eljárásban a Magyarország és Belgium képviselői is akként érveltek, hogy a földi kaszinószolgáltatók olyan nélkülözhetetlen tapasztalatokkal és attribútumokkal rendelkeznek, ami eleve alkalmassá teszi őket az online kaszinó üzemeltetésre, míg a felperes szerint a földi kaszinó és az online kaszinó eltérő szakértelmet igényel, lévén az utóbbi egy internetes szolgáltatás, ahol az IT-biztonság, a szoftverbiztonság és az internetes ügyfél-azonosítás is teljesen sajátos elvárásokat támaszt a szolgáltatókkal szemben a földi kaszinók oldalán felhalmozott készpénzbiztonsági és fizikai biztonsági tapasztalatok helyett. A Sporting Odds-döntés ezen jogértelmezésének a jelenségét jól mutatja, hogy sajtóhírek szerint a döntés tartalma közvetlenül érinti több uniós tagállam – például Belgium[33] vagy Ausztria[34] – jelenlegi vagy tervezett szabályozását.

A magyarországi perek nemzetközi következményei túlmutatnak a szektorális szabályozásokon is, és a szolgáltatásnyújtás és letelepedési jog területén általánosabb jelentőséggel bírnak. E tekintetben több fontos elemet is említeni lehetne, ehelyütt azonban csak a Sporting Odds-ítélet tizenegyedik kérdésre adott választ emelnénk ki. A tagállami bíróság azon praktikus kérdésben kérte az Európai Bíróság – elsősorban az Alapjogi Charta 47. és 48. cikkeinek – jogértelmezését, hogy miként alakul a bizonyítási teher az EUMSZ 49. és 56. cikkének korlátozásain alapuló perekben, azaz, hogy a már ismert és a Bíróság által kimunkált jogi teszt alapjául szolgáló tényeket – tudniillik, hogy valóban fennálltak olyan tények és körülmények, amelyek miatt a korlátozás adott módja és mértéke szükségesnek és arányosnak minősül – a tagállami eljárásrendnek megfelelően egyébként bizonyító felperes vagy a tényleges korlátozást bevezető tagállam köteles bizonyítani. Szükségtelen hangsúlyozni a kérdés gyakorlati jelentőségét, azaz, hogy milyen mértékben korlátozná a felperesi jogok érdemi érvényesítését, amennyiben a jogsérelmet állítottan elszenvedő felperes lenne köteles az állami szabályozást megalapozó tények hiányának bizonyítására.

Válaszában a Bíróság egyértelműen állást foglalt amellett, hogy a tagállami eljárásjogi szabályozás e tekintetben irreleváns, a szükségesség-arányosság teszt elvégzéséhez szükséges tényeket minden esetben a tagállam köteles az eljáró bíróságok számára bizonyítani.

Ezen egyértelmű és határozott elvi tartalom gyakorlati alkalmazásával kapcsolatos kérdéseket vélhetően a tagállami bíróságok lesznek hivatottak eldönteni, azaz, hogy például egy, már folyamatban lévő perben az alperesként szereplő hatóság (azaz nem a tagállami jogalkotó vagy döntés-előkészítő) hogyan jut hozzá a szabályozó által mérlegelt tényekhez és körülményekhez, és erre az eljárás mely szakaszában kell sor kerüljön, a hatóság saját eljárása vagy a határozata felülvizsgálatára irányuló peres eljárása során.

Magyarországi következmények

A magyarországi perekben az előzetes döntéshozatali eljárások lezárultát követően a bíróságok folytatták az addig felfüggesztett tárgyalásokat, és az ügyeket érdemben döntötték el. Az Unibet-döntés alapján a bíróságok nemcsak a régi időállapotú magyar szabályozás alatti szankcionáló határozatokat, hanem az újabb (2014. november 27. napját követő) kaszinó- és kártyajátékügyeket is el tudták bírálni, lévén, hogy online kaszinó koncesszióra vonatkozó nyilvános pályázat kiírására ekkor még nem – és azóta sem – került sor, a megbízható szerencsejáték-szervezők számára nyitva álló, nem nyilvános koncessziószerzési lehetőséget pedig az Európai Bíróság elmarasztalta. Bizonyos bírósági tanácsok ezt az összefüggést felismerték, és a felfüggesztett magyar kaszinó- és kártyajátékperek tárgyalását még abban az esetben is folytatták, amennyiben azok az újabb időállapot alá tartoztak, a többség azonban megvárta a Sporting Odds-ügy ítéletét, és a kaszinó- és kártyajátékügyek tárgyalását csak azt követően folytatták.

A nemzetközi szolgáltatók végül az ilyen pereket érdemben megnyerték, a velük szemben szankcionáló határozatokat a bíróságok hatályon kívül helyezték.

Az Unibet-döntés a régebbi időállapot (2014. november 27. napját megelőző) alatti szankcionáló határozatok ügyét önmagában eldöntötte a koncessziós pályázatok hiánya és megbízható szerencsejáték-szervező koncessziós lehetőségének átláthatatlansága miatt. Az újabb időállapot alatti határozatokat az eljáró bíróságok a Sporting Odds-döntésben foglaltakra tekintettel szintén hatályon kívül helyezték, implikálva ezzel állami játékszervező számára biztosított sportfogadási monopólium EU-jogba ütközését is.

A Szerencsejáték Felügyelet az eljárások során a szankcionáló gyakorlatával mindvégig professzionálisan követte az érdemi fejleményeket: vizsgálati és szankcionálási tevékenységét mindaddig aktívan folytatta, amíg a Bíróság az Unibet-, majd a Sporting Odds-ügyekben el nem bírálta az irányadó jogkérdéseket, az Európai Bíróság – tagállami szabályozás számára kedvezőtlen – ítéleteit követően pedig megszüntette az uniós székhelyű szolgáltatókkal szembeni vizsgálati és szankcionálási tevékenységet, munkáját a tényleges kalózoldalakkal szembeni fellépésre koncentrálta. A felügyelet a perekben jogerősen megítélt perköltségeket teljesítette, az online kaszinó- és kártyajátékügyekben a jogerős ítéleteket tudomásul vette, felülvizsgálati kérelmet kizárólag az újabb időállapotú online sportfogadási ügyekben nyújtottak be, vitatva az online sportfogadási monopólium uniós jogba ütközését. Ezen ügyek tárgyalása és a Kúria döntése 2019 októberében várható.

A távszerencsejáték piac küszöbön álló újraszabályozása

Talán a még folyamatban lévő Kúriai felülvizsgálat az oka, hogy a magyar szabályozás mind ezidáig – évekkel az Unibet- és Sporting Odds-ítéleteket követően – nem változott. Ez a gyakorlatban azt jelenti, hogy

a jelenleg hatályos magyar szabályozás alapján a nemzetközi szolgáltatók magyarországi engedély hiányában továbbra sem jogosultak Magyarországra irányuló szolgáltatást nyújtani, azonban ezen magyar szabályozás annak uniós jogba ütközése miatt nem alkalmazható.

Ez már önmagában is bonyolult jogi helyzetet eredményez nemcsak a felügyeleti hatóság, hanem a szolgáltatók jogi osztályai számára is abban a kérdésben, hogy jelenleg szolgáltathatnak-e magyarországi felhasználó felé, az ilyen tevékenységük legálisnak minősül, illetve szankcionálható-e. Az így is összetett jogi helyzetet tovább bonyolítja a Bíróság Stanleybet-ügyben – eltérő, de nem teljesen különböző tényállás mellett – adott olyan jogértelmezése, miszerint

az ilyen átmeneti jogalkotási helyzet nem eredményezi az adott tagállami piac liberalizációját, azaz jelen esetben, hogy tagállami korlátozás nélkül bárki szolgáltathat a magyarországi távszerencsejáték-piacon.

Szükségtelen hangsúlyozni, hogy az ilyen bizonytalanságokat tartalmazó szabályozási helyzet sem a jogalkotó, sem a felügyeleti hatóság, sem a szolgáltatók számára nem kívánatos, nem is beszélve a játékosokról, akik alkalmazható szabályozás hiányában szükségszerűen jobban kitettek a megbízhatatlan, vagy szándékosan csaló oldalak kockázatának. Éppen ezért minden piaci szereplő nagy várakozással tekint a magyarországi online szerencsejáték-piac szükségszerű újraszabályozása felé, abban bízva, hogy az új szabályozás a játékosvédelmi indokokat és az uniós jogi kötelezettségeket gondosan mérlegelve, a magyarországi online szerencsejáték-szolgáltatással kapcsolatos jogviták történetének a végét, és nem egy újabb fejezetének a kezdetét fogja jelenteni.