Inleiding

Op 26 februari 2018 heeft de Europese Commissie (hierna: de ‘Commissie’) een interessant besluit genomen op het gebied van openbaar vervoer en steunmaatregelen van de lidstaten om een verduurzaming van dat vervoer te bevorderen. Met haar besluit van 26 februari 2018 heeft de Commissie besloten om geen bezwaar te maken tegen een steunmaatregel van de Bondsrepubliek Duitsland voor de financiering van de aanschaf van elektrische bussen, hybride bussen en laadinfrastructuur: de Richtlinien zur Förderung der Anschaffung von Elektrobussen im öffentlichen Personennahverkehr (hierna: de ‘Steunmaatregel‘, hier beschikbaar in het Duits).

In dit blogbericht bespreken wij dit besluit van de Commissie. Allereest schetsen wij beknopt de achtergrond waartegen de Steunmaatregel tot stand is gekomen, een achtergrond die ook relevant is voor Nederland. Daarna gaan wij in op de inhoud van de Steunmaatregel en de beoordeling daarvan door de Commissie. Wij besluiten met een afronding waarin wij de betekenis van het Commissiebesluit voor de nationale praktijk duiden en waarin wij een hoop voor de toekomst uitspreken.

Achtergrond

De Steunmaatregel is tot stand gekomen tegen de achtergrond van het Akkoord van Parijs (hierna: het ‘Klimaatakkoord‘) en het mede daarop gebaseerde Klimaschutzplan 2050 van de Bondsrepubliek Duitsland. Met het Klimaatakkoord heeft de Europese Unie namens alle lidstaten harde toezeggingen gedaan om de uitstoot van broeikasgassen in 2030 met minstens 40% te verminderen ten opzichte van 1990. Nederland heeft zich in dat kader overigens ambitieuzer getoond; Nederland bereidt zich voor op een emissiereductie van 49%. De transportsector dient een wezenlijke bijdrage te leveren aan het bereiken van die doelstelling (zie meer uitgebreid: paragraaf 3.1 van het regeerakkoord ‘Vertrouwen in de toekomst‘ en ons blogbericht met een samenvatting, in het Engels, van de meest relevante punten voor de mobiliteitssector uit dat regeerakkoord).

In Nederland zien we, gelukkig, een trend waarbij concessieverlenende overheden op het gebied van het openbaar vervoer zich bereid tonen om bij te dragen aan het realiseren van die doelstelling. Steeds vaker zien we dat in het bestek van een aanbesteding wordt uitgevraagd dat (een gedeelte van) de concessie wordt verricht met zero-emissievoertuigen. Ook op Europees niveau worden actief initiatieven ontplooid. Een mooi voorbeeld daarvan is het Joint Initiative for hydrogen Vehicles across Europe 2 (‘JIVE 2’) project. Met dit project wordt Europese subsidie verstrekt voor de inzet van waterstofbussen in openbaarvervoerconcessies.

Als gezegd, is de Steunmaatregel van de Bondsrepubliek Duitsland tot stand gekomen tegen de achtergrond van de klimaatdoelstellingen in het Klimaatakkoord. Op welke wijze beoogt de Steunmaatregel dan een bijdrage te leveren aan de verwezenlijking van die doelstellingen?

Inhoud van de Steunmaatregel

De Steunmaatregel voorziet in een vergoeding voor de aanschaf van (i) elektrische bussen (max. 80% van de investeringsmeerkosten), (ii) hybride bussen (max. 40% van de investeringsmeerkosten) en (iii) laadinfrastructuur (max. 40% van de investeringskosten). De genoemde percentages zijn maximumpercentages. De daadwerkelijk verleende steun zal worden berekend op basis van een ‘total cost of ownership‘-berekening. Steun op basis van de Steunmaatregel wordt uitsluitend verleend aan commerciële ondernemingen en overheidsondernemingen die zelf openbaar personenvervoer verrichten. Ondernemingen die bussen of laadinfrastructuur verkopen of produceren, zijn uitdrukkelijk van het toepassingsbereik van de Steunmaatregel uitgesloten.

Aanvragen moeten aan een aantal voorwaarden voldoen. Zo moeten nieuwe bussen worden aangeschaft, moeten méér dan vijf bussen worden besteld en moet het gebruik van hernieuwbare energiebronnen worden verzekerd. Ook dient in het kader van een subsidieaanvraag een (niet-bindend) aanbod van een voertuigbouwer te worden overgelegd.

In totaal stelt de Steunmaatregel een bedrag van € 70 miljoen beschikbaar (waarvan € 35 miljoen op federaal niveau en € 35 miljoen op het niveau van de deelstaten, die op grond van de Länderöffnungsklausel eigen steunregimes in het leven kunnen roepen). De Duitse overheid verwacht dat de Steunmaatregel zal volstaan om 100 tot 150 elektrische of hybride bussen te verwerven. Volgens door de Duitse overheid verschafte informatie worden er op dit moment 36.000 bussen gebruikt voor het openbaar personenvervoer in Duitsland. De Steunmaatregel vormt dus een mooi initiatief, maar – hopelijk – ook slechts een eerste begin.

De steun zal worden verleend op basis van een transparante, non-discriminatoire procedure in twee fases.

In de eerste fase mogen alle geïnteresseerde partijen een steunaanvraag indienen, waarbij onder meer melding wordt gemaakt van de verwachte reductie in CO2-uitstoot en de hoogte van de te verwachten kosten. Het bevoegd gezag gaat daarna over tot een beoordeling van die aanvragen aan de hand van vooraf vastgestelde beoordelingscriteria (waartoe onder meer de reductie in CO2-uitstoot en de kosten behoren). Wij begrijpen dat in de beoordeling ook gewicht wordt toegekend aan het antwoord op de vraag of de steunaanvraag ziet op het gebruik van bussen in gebieden waar mede door het busvervoer de drempelwaarden voor luchtvervuiling worden overschreden en gebieden waar sprake is van een hoge geluidsbelasting. De aanvragen worden daarna in een rangorde geplaatst op basis van de in de beoordeling behaalde score. In de tweede fase van de procedure wordt een nu nog onbekend aantal aanvragers uitgekozen om een definitieve aanvraag in te dienen. Het aantal aanvragers dat wordt uitgekozen is afhankelijk van de (financiële) omvang van de hoogst scorende aanvragen en het beschikbare budget.

Beoordeling van de Steunmaatregel door de Commissie

De Commissie stelt allereerst vast dat de Steunmaatregel staatssteun vormt in de zin van artikel 107, eerste lid, van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (hierna: het ‘VWEU‘). Bij de beoordeling van de vraag of de Steunmaatregel ‘verenigbaar is met de interne markt’, maakt de Commissie een onderscheid tussen (i) de steun voor de aanschaf van bussen en (ii) de steun voor de aanleg van laadinfrastructuur.

De ‘Mededeling van de Commissie: Richtsnoeren staatssteun ten behoeve van milieubescherming en energie 2014-2020’ (hierna: de ‘Richtsnoeren’) is de reden voor het gemaakte onderscheid. De steun voor de aanschaf van bussen wordt aangemerkt als ‘steun voor ondernemingen die verder gaan dan Unienormen’, zodat die steun onder het toepassingsbereik van de Richtsnoeren valt. De steun voor laadinfrastructuur merkt de Commissie aan als steun voor ‘vervoerinfrastructuur voor wegvervoer’, zodat deze op grond van punt (15)(b) van het toepassingsbereik van de Richtsnoeren is uitgezonderd.

Voor steunmaatregelen die onder het toepassingsbereik vallen, zet Hoofdstuk 3 van de Richtsnoeren min of meer nauwkeurig uiteen wanneer verleende steun wordt beschouwd als verenigbaar met de interne markt, zoals bedoeld in artikel 107, derde lid, VWEU. De Richtsnoeren gelden in die zin als ‘beleidsregels’ met betrekking tot de bevoegdheden die de Commissie in het kader van de beoordeling van staatssteun heeft. De Commissie loopt voor de beoordeling van de steun voor de aanschaf van bussen in haar besluit de volgende beoordelingscriteria na:

  1. Draagt de Steunmaatregel bij aan een doelstelling van gemeenschappelijk belang?;
  2. Bestaat er een noodzaak tot het treffen van overheidsmaatregelen?;
  3. Is de Steunmaatregel een geschikt instrument om de betrokken beleidsdoelstelling te helpen bereiken?;
  4. Heeft de Steunmaatregel een ‘stimulerend effect’, in die zin dat hij de begunstigde ertoe aanzet zijn gedrag zodanig te veranderen dat het niveau van milieubescherming toeneemt en de begunstigde deze gedragsverandering zonder de steun niet zou doorvoeren?;
  5. Is de Steunmaatregel evenredig, in die zin dat het steunbedrag per begunstigde beperkt blijft tot het minimumbedrag dat nodig is om de beoogde doelstelling te verwezenlijken?;
  6. Blijven negatieve effecten van de Steunmaatregel in voldoende mate beperkt en wegen de positieve effecten daarvan op tegen de negatieve effecten?; en
  7. Zijn de Steunmaatregel en de verlening van steun onder die maatregel transparant?

De Commissie is van oordeel dat de steun ten aanzien van de aanschaf van bussen aan bovenvermelde criteria voldoet.

Wanneer de Commissie overgaat tot het beoordelen van de steun ten aanzien van de laadinfrastructuur stelt zij dat zij die steun direct aan artikel 107, derde lid, aanhef en onder c, VWEU moet toetsen, omdat de steun niet onder het toepassingsbereik van de Richtsnoeren valt. Dat is een wat vreemde opmerking. De steun ten aanzien van de bussen moet namelijk óók direct aan datzelfde artikelonderdeel van het VWEU worden getoetst (de Richtsnoeren zijn immers geen bindend Unierecht), zij het dat de Richtsnoeren bij die beoordeling enige handvatten geven. Het verschil in beoordeling blijkt in het besluit overigens ook lood om oud ijzer te zijn. De Commissie gebruikt bij de beoordeling van de laadinfrastructuursteun dezelfde beoordelingscriteria, verwijst bij die beoordeling vaak terug naar haar overwegingen ten aanzien van de bussensteun en neemt die beoordeling op punten letterlijk over. Het zal dan ook niet verrassen dat de Commissie ten aanzien van de laadinfrastructuur steun ook van oordeel is dat hij verenigbaar is met de interne markt.

Het een en ander leidt de Commissie tot de slotsom dat zij geen bezwaar zal maken tegen de Steunmaatregel, zodat de formele onderzoeksprocedure van artikel 108, tweede lid, VWEU niet behoeft te worden ingeleid.

Afronding

Het hier besproken besluit is in het bijzonder interessanter wanneer het in een breder kader wordt geplaatst en wordt bezien tegen de achtergrond waartegen het tot stand is komen.

De Europese Unie bevordert de verduurzaming van het openbaar vervoer zelf actief (zoals het JIVE-2-project laat zien). Het besluit van de Commissie over de Duitse Steunmaatregel laat zien dat de Unie daaraan bovendien ‘passief’ mee zal werken door lidstaten de ruimte te geven met steunmaatregelen een groen(er) openbaar vervoer te realiseren. Dat biedt op nationaal niveau mogelijkheden voor concessieverlenende overheden om te werken aan een verbetering van het leefmilieu op hun grondgebied. Op die manier kunnen zij bovendien bijdragen aan het realiseren van de klimaatdoelstellingen die Nederland zich heeft gesteld. Dat die verduurzaming van het openbaar vervoer door de overheid ook kan worden bereikt met zonder staatssteun, toont bij voorbeeld de Verordening op de subsidieverstrekking voor een bussenlening in de Vervoerregio Amsterdam 2015 aan. Gegeven de Brusselse welwillendheid ten aanzien van maatregelen die een verduurzaming van het openbaar vervoer beogen, is de weg nu geopend voor overheid en markt om samen te werken aan een groen(er) openbaar vervoer. Laten wij hopen dat overheid en markt elkaar daar ook vinden.