Het Programma Aanpak Stikstof (“PAS”) staat de laatste tijd flink in de schijnwerpers. Aanleiding daarvoor is het voornemen van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (“Afdeling”) om in de pilotzaken met betrekking tot het PAS prejudiciële vragen te stellen. In dit blog geven wij een korte introductie in het hoe en waarom van het PAS.

De toekomst van het PAS en de (voorgenomen) prejudiciële vragen zullen uitgebreid aan de orde komen tijdens de expertmeeting die op 11 april 2017 door Stibbe zal worden georganiseerd. U kunt zich hiervoor opgeven via StibbeEvents@stibbe.com .

Voor welk probleem was het PAS een oplossing?

Natura 2000

In Nederland zijn ruim 160 Natura 2000-gebieden aangewezen. Voor elk van die gebieden zijn in de betrokken beheerplannen instandhoudingsdoelstellingen geformuleerd voor alle beschermde soorten en habitats.

Stikstof is een belangrijke voedingsstof voor planten, maar een te hoge concentratie leidt tot negatieve effecten. In een groot aantal Natura 2000-gebieden in Nederland bevinden zich voor stikstof gevoelige soorten dieren, planten en leefgebieden die op grond van de Europese Vogelrichtlijn en Habitatrichtlijn bijzondere bescherming genieten.

Stikstof gevoelige habitattypen en leefgebieden van soorten

In 118 van die Natura 2000-gebieden is sprake van een stikstofprobleem. Dat wil zeggen dat zich in die gebieden voor stikstof gevoelige habitattypen en leefgebieden van soorten bevinden, waarvoor instandhoudingsdoelstellingen zijn geformuleerd en waarvoor de zogenoemde kritische depositiewaarde (“KDW“) wordt overschreden. De KDW voor stikstof is de grens waarboven niet kan worden uitgesloten dat de kwaliteit van een habitat wordt aangetast door stikstofdepositie en op de lange termijn tot negatieve effecten leidt.

Problemen met vergunningverlening

In die gebieden is sprake van overbelasting van de stikstofgevoelige natuur. Dat leidt tot problemen met de vergunningverlening op grond van de Wet natuurbescherming voor activiteiten die significante gevolgen kunnen hebben voor een Natura 2000-gebied (artikel 2.7 Wet natuurbescherming). Voorbeelden van zulke activiteiten zijn de aanleg van infrastructuur of nieuwbouwwijken.

Voordat een vergunning wordt verleend dient de activiteit passend beoordeeld te worden (artikel 2.8 Wet natuurbescherming). In die passende beoordeling moet zekerheid worden verkregen dat het project de natuurlijke kenmerken van het gebied niet aantast. Indien de vergunningaanvrager daarin niet slaagt, kan op grond van de passende beoordeling geen vergunning op grond van de Wet natuurbescherming worden verleend.

Omdat voor individuele activiteiten vaak niet afdoende onderbouwd kan worden dat de voor stikstof gevoelige habitattypen en leefgebieden van soorten in een Natura 2000-gebied niet worden aangetast, is de vergunningverlening in die gebieden gestagneerd. Omdat ruimtelijke plannen, zoals bijvoorbeeld een bestemmingsplan, ook passend beoordeeld moet worden voordat het plan kan worden vastgesteld, leidt stikstof ook tot problemen bij de vaststelling van (bestemmings-)plannen.

NB: dit laat de mogelijkheid tot het verkrijgen van een vergunning of het vaststellen van een plan op basis van een ADC-toets onverlet. De ADC-toets houdt in dat een vergunning wordt verleend of een plan wordt vastgesteld ondanks dat er sprake is van mogelijk significant negatieve effecten, omdat er (A) geen alternatieven voor de activiteit zijn, (D) er dwingende redenen van groot openbaar belang mee gediend zijn en (C) de negatieve gevolgen gecompenseerd worden. Uit deze voorwaarden blijkt dat deze toets een lastig te nemen barrière is.

Hoe lost het PAS dat probleem op?

Om de stikstofproblematiek aan te pakken hebben overheden op rijks- en provinciaal niveau de handen ineengeslagen. Zij hebben een samenhangende programmatische aanpak ontwikkeld, waarmee wordt geprobeerd met brongerichte maatregelen en gebiedsspecifieke effectgerichte herstelmaatregelen de stikstofdepositie te verminderen.

Brongerichte maatregelen

De brongerichte maatregelen dragen eraan bij dat de stikstofdepositie versneld vermindert. In het kader van het PAS zijn slechts bronmaatregelen in de sector landbouw voorzien. Het doel is het probleem van de overbelasting van stikstofdepositie bij de bron aan te pakken door de emissie van ammoniak door de landbouwsector te reduceren.

Herstelmaatregelen

De herstelmaatregelen richten zich op bescherming van de voor stikstof gevoelige habitattypen en leefgebieden van soorten en waar mogelijk (en nodig) op ontwikkeling daarvan. De herstelmaatregelen zijn gericht op het bestendiger maken van de natuur tegen een overbelasting van stikstof. Voorbeelden van herstelmaatregelen genoemd in het PAS zijn het herstel van de waterhuishouding of de verhoging van het grondwaterpeil.

Ruimte voor economische ontwikkelingen

Door de trendmatige daling van de stikstofdepositie en daarnaast de genomen brongerichte maatregelen en herstelmaatregelen daalt de stikstofdepositie en wordt de draagkracht van de natuur verbeterd. Daardoor ontstaat er ook ruimte voor economische ontwikkelingen.

Het PAS maakt onderscheid in depositieruimte en ontwikkelingsruimte voor activiteiten die stikstofdepositie veroorzaken.

Depositieruimte

Depositieruimte is de totale hoeveelheid stikstofdepositie die voor de groei van bestaande activiteiten en nieuwe economische ontwikkelingen beschikbaar is.

Hoe deze depositieruimte verdeeld wordt over activiteiten die stikstofdepositie veroorzaken, hebben onze collega’s Annemarie Drahmann en Derek Sietses inzichtelijk gemaakt met onderstaand schema:

Please click here to view diagram

Doordat er in het PAS ontwikkelingsruimte beschikbaar is, hoeft de afzonderlijke activiteit niet meer afzonderlijk passend beoordeeld te worden (tenzij er andere factoren zijn die een negatief effect op de natuur kunnen hebben). De passende beoordeling die ten grondslag ligt aan het PAS verzekert dat de activiteiten die binnen de ontwikkelingsruimte van het PAS liggen geen significant negatieve effecten op het milieu veroorzaken waardoor de natuurdoelstellingen (op termijn) worden gehaald.

Het PAS onder vuur

Ondanks de overduidelijke voordelen die het PAS met zich brengt, ligt het PAS onder vuur. In de door de Afdeling aangewezen pilotzaken is naar voren gekomen dat sommige partijen menen dat het PAS niet verenigbaar is met Europese natuurregelgeving.

In de argumenten van die partijen heeft de Afdeling aanleiding gezien om de betrokkenen een concept van de prejudiciële vragen toe te zenden, die zij voornemens is aan het Hof van Justitie te stellen. Deze vragen zien onder andere op de mogelijkheid om geen individuele passende beoordeling op te stellen voor individuele projecten en de mogelijkheid tot het betrekken van (de positieve effecten van) instandhoudingsmaatregelen en de autonome daling van stikstofdepositie in de passende beoordeling.

De prejudiciële vragen over het PAS en de antwoorden van het Hof van Justitie daarop kunnen gevolgen hebben voor de praktijk. is immers geen duidelijkheid over de houdbaarheid van het PAS.

Totdat daarover meer zekerheid komt, is het niet duidelijk of activiteiten daadwerkelijk vergund kunnen worden door het toedelen van ontwikkelingsruimte uit het PAS. Het is immers niet duidelijk of de passende beoordeling van het PAS voldoende is om aan vergunningverlening ten grondslag te leggen.

Daarnaast is het niet duidelijk of de activiteiten die onder de drempel- of grenswaarde blijven daadwerkelijk verricht mochten worden zonder dat daarvoor een vergunning nodig was. De onderbouwing daarvan volgt immers uit het PAS.

Ook is het afwachten hoe de rechter zal omgaan met schorsingsverzoeken van toestemmingen die zijn verleend op grond van het PAS.