近一个时期以来,我国银行业监管呈现高压态势,特别是进入2018年后,严管态势有增无减,大额罚单接踵而至。对于银行来说,更好地理解和把握监管层的管理思路,进而规范自身经营行为,也就显得尤为重要;而一旦被监管机构展开调查,银行又该如何更好地进行应对和处理,也有着极强的现实急迫性。

本文中,我们将通过分析最近一个时期的处罚情况,以及银监会发布的若干政策性文件,探究银行业监管的趋势和思路,并结合实践经验,在对银行监管处罚程序进行简要解析的基础上,对处罚程序的应对以及未来经营活动的规范提出参考建议。

监管态势趋紧

根据对银监会及各省级银监局行政处罚情况的统计和研究,可以明显发现银行监管向着力度大、范围广的严管趋势发展,特别是在2017年银监会“三三四十”专项治理后,处罚数量和金额均显著提高,2017年,受处罚的银行机构数量达到约2016年的3倍,罚款金额在2016年的10倍以上。2017年底,银行罚单正式进入亿元时代,此后处罚金额记录不断被刷新。

这样的严管态势在进入2018年后显得愈加猛烈。仅从截至2018年2月12日已经公布的行政处罚情况来看,银监会及各银监局(不包括分局)在2018年1月做出的行政处罚决定约为144件,排除“双罚”(即对同一起案件,既处罚银行机构,又处罚相关人员,处罚决定分别作出)等因素后,实际涉及案件约81起,相较于2017年同期的45件处罚决定、21起案件,分别提高了约220%和286%,处罚总额近6.8亿元,远超2017年同期的1千余万元。需指出的是,我们目前统计的2018年1月的处罚数据应尚不完整,根据我们的经验,不排除银监会在此后还将公布更多2018年1月作出的处罚决定。

通过对处罚案由类型的统计,可以发现,违规开展存贷业务、票据业务依然是处罚的重点领域,在此基础上,对违规开展理财业务、同业业务、表外业务的处罚呈现上升之势,同时,内控管理不到位、不当销售、公司治理不健全、违反房地产行业政策等问题也受到了不同程度的处罚。总体来看,伴随着处罚数量的增加,监管机构的处罚范围也日渐广泛。

处罚背后体现的监管思路

上述数据与我国银行业监管的政策趋势是一脉相承的。

2018新年肇始,银监会相继印发了《关于进一步深化整治银行业市场乱象的通知》、《进一步深化整治银行业市场乱象的意见》、《2018年整治银行业市场乱象工作要点》等一系列政策性文件,与2017年《关于银行业风险防控工作的指导意见》等文件以及“三三四十”等专项治理活动形成了有机衔接,吹响了下一阶段银行业严管的号角。

从监管层的角度,银行业管理的政策设计思路仍然延续,即强调实体经济的高度重要性,将其作为银行业生存发展的基础,以及防范化解风险的根本之策,进而,力求通过深化整治银行业客观存在的种种“乱象”,扭转资金脱实向虚势头,加快发展战略转型,从而实现金融与实体经济的良性循环、协调发展。

通过观察2017年全年以及2018年1月处罚金额较高的几起案件,会发现被处罚的银行普遍被认定了多项违法违规行为,比如2017年银监会罚没合计过亿元的两起案件,分别被认定了17件和12件违法违规事项,2018年第一起处罚金额过亿元的案件,被认定了9件违法违规事项,在这些违法事项中,违反审慎经营要求而违规开展业务的情况较多,且违规类型多样,涉及授信、同业、票据等等。与此同时,监管机构还会进一步发掘更深层次的问题,比如内控失灵、公司治理不健全等,颇有“连根拔起”的意味,更不必说相关责任人员也会被给予相应处罚,可见监管层对于“打赢银行业风险防范化解攻坚战”的决心。

这些处罚也在不同层面上与监管机构2018年拟重点整治的8个方面有所呼应,比如违法违规展业、影子银行和交叉金融产品风险、违反宏观调控政策、侵害金融消费者权益等比较突出的问题,对于公司治理不健全、利益输送、行业廉洁风险、案件与操作风险等深层次问题,监管部门也将予以重点关注。

关于处罚程序

随着监管态势趋紧,监管部门与银行的“互动”也将不可避免地呈现上升趋势。银行监管机构实施处罚,一般需要经过立案、调查、审理、审议、决定等环节,每个环节由不同的部门负责。

对于立案及调查取证工作,主要由监督检查部门负责。立案需要同时满足三个条件:具有社会危害性,应当给予行政处罚;未超过行政处罚时效;相关机构有权管辖。自立案之日起,一般需要于90日内完成调查,该期限无法完成的,可以通过一定程序加以延长,如果仍无法取得充分证据证明违法、违规事实的,则应作销案处理。调查结束后,监督检查部门认为违法、违规行为应当予以行政处罚的,须制作调查报告,报告中应提出行政处罚建议。

调查取证结束后,应当将立案登记审批表、调查报告、相关证据等案件材料一并移送行政处罚委员会办公室进行审理。审理工作应当自接收材料之日起60日内完成,该期限可经过一定程序加以延长,审理期间需要退回补充调查的,最长一般不得超过30日,审理期限重新计算。行政处罚委员会办公室审理后认为应当予以行政处罚的,须制作审理报告。

审理报告作出后,行政处罚委员会审议会议将以该报告为基础对案件进行审议,审议的范围全面涵盖程序与实体问题,最后由委员会委员进行记名投票,经全体委员半数以上同意的方可作出处罚决定,进而由委员会办公室根据委员会的审议决定制作行政处���意见告知书,经委员会主任委员批准后送达当事人。

从拟被处罚的银行的角度,需要进行陈述和申辩的,在收到行政处罚意见告知书之日起10日内可将书面材料提交拟作出处罚的监管机构。对于该陈述和申辩意见,行政处罚委员会办公室应当进行审查,对银行提出的事实、理由和证据进行复核,认为违法、违规事实存在争议需要实地核查的,应交监督检查部门或自行调查核实。

在收到行政处罚意见告知书之日起5日内,拟被处罚的银行可申请进行听证,逾期将被视为放弃听证权利。对于拟作出重大行政处罚的,应当告知其具有要求举行听证的权利,未达到该“重大”标准的,依然可申请听证,并由行政处罚委员会主任委员决定是否同意该申请。听证的程序与一般诉讼庭审程序较为类似,主要包括双方发表意见、举证质证、辩论并陈述最后意见等,这些内容均被完整地记录在听证报告中。如果听证工作组认为违法、违规事实存在争议需要实地核查的,交监督检查部门核实。

对于拟被处罚银行提出的陈述、申辩或者听证意见,行政处罚委员会办公室认为合理的,均可通过相应程序,对行政处罚的事实、定性依据、处罚种类及量罚幅度等进行调整。

完成上述程序后(当然,也可以放弃陈述、申辩或听证的权利),监管机构仍认为应当进行处罚的,将作出处罚决定书,被处罚银行对此应依法履行。对处罚决定书不服的,有权申请行政复议或者提起行政诉讼。

行政处罚的应对与经营活动的规范

对于已经被监管机构立案开展调查的银行,在程序上应积极予以配合,并结合具体情况依法行使自身权利。目前,监管机构已经以不积极配合现场调查、未及时提供检查材料、错报监管数据等理由对银行进行过处罚。配合调查的同时,银行也可以积极行使自身权利,依法安排陈述、申辩或申请听证。特别是对于有法定、合理理由,或是已经对违法违规情况主动发现、主动处置,采取过自查自纠等措施的,那么可以争取获得从宽处理的机会。

关于未来的经营活动该如何进行规范,从目前监管精神来看,监管机构在维护金融稳定的基础上,将会把更多精力放在处置重大案件、高风险事件上,并特别遏制新增风险。因此,从银行的角度,建议尽快划断旧有风险并加以改正,加强行内合规管理,确保不出现新增风险。当然,也应避免在整改和规范规程中的矫枉过正,国家依然鼓励探索和发展良性的金融创新,这里的创新,并非扰乱市场秩序的形形色色的恶性套利设计,而是有利于促进实体经济发展、防范化解风险、维护金融安全稳定的创新业务。

可以预见,在今后一个时期,银行业将进一步向着“回归本源”的方向发展,通过监管机构一系列管理措施的实施,促使银行专注主业、做精专业、合规经营、稳健发展。当然,向这些目标迈进的道路恐怕并不平坦,在较长一段时期内,银行业监管都将保持持续的高压态势。