Le 5 avril 2017, le Comité d’experts sur les évaluations environnementales (EE) fédérales a publié son rapport intitulé Bâtir un terrain d’entente : une nouvelle vision pour l’évaluation des impacts au Canada. Dans son rapport, le Comité d’experts recommande d’étendre la portée des évaluations pour y ajouter les impacts environnementaux, économiques, sociaux, culturels et sanitaires. Seuls les projets qui présentent un avantage net pour les générations actuelles et futures seraient approuvés. Selon les recommandations, le nombre d’évaluations de projet de même que le budget et la durée de chacune d’elles seraient augmentés. Le public avait jusqu’au 5 mai 2017 pour faire des commentaires sur le rapport, lesquels pouvaient être transmis en ligne.

CONTEXTE

Après la dernière élection fédérale, le premier ministre a chargé la ministre de l’Environnement et du Changement climatique (la ministre) d’examiner les processus fédéraux d’évaluation environnementale (EE) afin de regagner la confiance du public, d’introduire de nouveaux processus équitables et de commercialiser les ressources.

En août 2016, la ministre a annoncé la mise sur pied d’un comité d’experts (le Comité) pour effectuer l’examen demandé. Ce dernier a publié son rapport officiel (le rapport) le 5 avril 2017. Le gouvernement fédéral se fondera sur le rapport et tous les commentaires reçus du public pour proposer des changements législatifs, réglementaires et politiques, dans les processus fédéraux d’évaluation environnementale.

Le rapport constitue l’un des volets de l’examen par le gouvernement fédéral des processus réglementaires et environnementaux. Quant aux autres volets, ils visent à moderniser l’Office national de l’énergie de même que la Loi sur les pêches et la Loi sur la protection de la navigation.

LE RAPPORT

Le Comité a conclu que les processus d’EE actuels :

  • imposent des délais trop serrés pour l’examen de documents complexes par les parties intéressées;
  • ne favorisent pas la participation des Autochtones ou la coopération entre les instances;
  • ont considérablement réduit le nombre de projets assujettis à l’évaluation;
  • ont transféré à la sphère politique la responsabilité d’une plus grande partie de la prise de décision.

Globalement, la situation a « semé la méfiance » dans de nombreux segments de la société. Le Comité a constaté que « le balancier a été poussé trop loin ».

Le rapport fournit un éventail de recommandations visant à améliorer les processus d’évaluations environnementales fédérales. Le texte qui suit offre un résumé de certaines recommandations clés.

  1. Portée : La portée de l’EE devrait être élargie pour inclure les cinq piliers de la durabilité (environnement, économie, société, culture et santé). Il faudrait par conséquent remplacer la notion d’évaluation environnementale par celle d’évaluation des impacts (EI). L’EI devrait être entreprise tôt dans l’élaboration du projet, avant que les éléments de conception soient finalisés.
  2. Une seule autorité : Une seule autorité fédérale (l’autorité) devrait avoir le mandat de mener les EI au nom du gouvernement fédéral. La nouvelle autorité devrait être structurée en tribunal quasi judiciaire ayant le pouvoir de prendre des décisions finales et d’utiliser un éventail complet de processus de facilitation et de résolution des différends, y compris la médiation et les audiences informelles et officielles. Les décisions de l’autorité devraient pouvoir être portées en appel devant le Gouverneur en conseil par tout participant à une évaluation.
  3. Coopération entre les instances de gouvernement : La coopération entre les gouvernements fédéral, provinciaux, municipaux et autochtones devrait être le principal mécanisme de coordination des EI. La « substitution » devrait demeurer possible, mais seulement si les principales exigences fédérales sont maintenues. Le gouvernement fédéral devrait pouvoir demander de plus amples renseignements à l’autre instance si une lacune est constatée une fois l’évaluation de substitution achevée. L’« équivalence » ne devrait plus être possible.
  4. Déclencheurs : Les EI fédérales devraient relever de la compétence du gouvernement fédéral. Les EI devraient être obligatoires dans les trois circonstances suivantes :
    1. Un projet figure sur une nouvelle liste des projets susceptibles de nuire aux questions d’intérêt fédéral de façon lourde de conséquences pour les générations présentes et futures.
    2. Un projet répond à certains critères indiquant qu’il est susceptible d’affecter d’une façon lourde de conséquences les générations présentes et futures (le projet a lieu dans une zone sensible, par exemple).
    3. Un individu ou un groupe, y compris le promoteur, demande une EI du projet et l’autorité accepte la demande. L’autorité devrait pouvoir revenir sur la décision de déclencher une EI en fonction de la réception de nouveaux renseignements (scénario de réouverture).
  5. Calendrier : Le calendrier d’une EI de projet devrait être établi au cas par cas, en tenant compte de l’apport de tous les participants, y compris le promoteur et les représentants provinciaux, municipaux et autochtones.
  6. Critère d’approbation : Les projets ne devraient être approuvés que s’ils apportent un avantage net au Canada pour les générations présentes et futures en tenant compte des cinq piliers de la durabilité.
  7. Participation des Autochtones et prise de décision : Le processus d’EI devrait imposer l’évaluation des impacts sur les droits ancestraux et issus de traités, revendiqués ou établis, et sur les intérêts autochtones. L’autorité devrait assumer l’obligation de la Couronne de consulter et d’accommoder. Le principe du « consentement préalable, donné librement et en connaissance de cause » énoncé dans la Déclaration des Nations Unies sur les droits des peuples autochtones devrait être intégré dans le processus d’EI. Les peuples autochtones touchés par un projet ou une activité proposée devraient avoir le droit de donner ou non leur consentement, mais ce droit de refus du consentement devrait être exercé de façon raisonnable. En cas d’un tel refus, toute partie devrait pouvoir renvoyer la question à une commission d’examen pour déterminer si le refus est raisonnable dans les circonstances.
  8. Participation publique : Les occasions de participation publique aux EI devraient être ouvertes à tous. Une participation significative devrait être possible à toutes les étapes de l’EI, notamment la surveillance et le suivi. Pour toutes les EI, un plan de participation devrait être conçu de façon collaborative avec l’apport du public dès le début, afin d’énoncer les objectifs de la participation publique et de préciser comment les commentaires seront consignés, comment on y répondra et comment ils seront intégrés à la prise de décision. Des options de participation publiques quasi judiciaires ainsi qu’informelles devraient être offertes, et des séances devraient se dérouler dans les collectivités touchées et dans la langue choisie par les participants.
  9. Utilisation des meilleures données scientifiques : L’autorité devrait avoir le pouvoir d’obliger les scientifiques fédéraux à fournir leur expertise et, au besoin, de faire appel à des scientifiques de l’extérieur pour obtenir leur expertise technique. L’autorité devrait avoir le pouvoir de vérifier la validité des études d’EI pour les cinq éléments de la durabilité.
  10. Rédaction des documents principaux de l’EI : L’autorité devrait assumer la responsabilité de mener les études d’impacts avec le concours de consultants et d’experts retenus par elle et financés par les promoteurs.
  11. Surveillance et application de la loi : Les groupes autochtones devraient pouvoir participer à la surveillance et au suivi lorsqu’un projet aura des effets sur leurs droits ancestraux ou issus de traités, potentiels ou établis, et sur leurs intérêts. Les collectivités locales devraient également participer à la supervision indépendante des programmes de surveillance et de suivi. Des amendes et des sanctions administratives pécuniaires devraient être possibles, ainsi que la capacité de suspendre ou de révoquer l’approbation d’un projet.
  12. EI stratégiques et régionales : Le recours à des EI stratégiques et régionales devrait être imposé. L’EI régionale devrait être requise dans deux cas : lorsqu’il pourrait y avoir, ou qu’il y a, des effets cumulatifs sur des terres fédérales ou dans des zones marines, ou lorsqu’il pourrait y avoir, ou qu’il y a, des effets cumulatifs touchant de nombreux intérêts fédéraux ailleurs que sur des terres fédérales ou dans des zones marines. L’EI stratégique serait requise lorsqu’une politique, un plan ou un programme fédéral, nouveau ou existant, a des conséquences importantes pour l’EI fédérale au niveau régional ou de projet.

QUESTIONS EN SUSPENS

Dans son rapport, le Comité propose une voie sensiblement différente du régime d’EE existant. Toutefois, de nombreuses questions restent sans réponse en ce qui concerne la mise en œuvre des changements recommandés, y compris celles qui suivent :

  • Comment l’autorité concilierait-elle un bénéfice économique et une nuisance environnementale?
  • Comment le scénario de réouverture fonctionnera-t-il dans les faits et quelle incidence aura-t-il sur la certitude d’un projet?
  • Qu’arrivera-t-il si un groupe autochtone refuse (raisonnablement) son consentement à un projet alors que d’autres groupes autochtones donnent le leur?
  • Comment déterminera-t-on si une collectivité est une « collectivité touchée »?
  • S’en remettre aux « meilleures données scientifiques » signifie-t-il toujours s’en remettre au critère le plus rigoureux?
  • Si toute personne du public peut participer, comment déterminer le niveau de participation de chacun (c’est-à-dire qui aura le statut d’intervenant ou celui de commentateur)?
  • Comment le processus d’approbation de l’Office national de l’énergie, dans lequel les EE ont été intégrées en 2012, pourrait-il être modifié ou aligné sur un processus d’EI distinct administré par la nouvelle autorité?
  • Quelle place occuperont les questions liées au changement climatique dans chaque EI de projet?

Il faudra répondre à ces questions et à bien d’autres pour permettre au processus d’EI de rassurer les promoteurs et atteindre l’objectif d’introduire un processus équitable afin d’aider la commercialisation des ressources.