中国国家工商行政管理总局(工商局)已结束对利乐国际股份有限公司及其五家中国子公司(合称利乐)长达4年的滥用市场支配地位行为调查,并发现利乐违反中国反垄断法(反垄断法)第十七条第一款第(四)项、第(五)项及第(七)项的规定。工商局下令罚款人民币6.677亿元,而利乐已宣布将不会对决定提出上诉。 此次决定是执行反垄断法的案件中最高调的案件之一。

此案由工商局调查开始时就受到各方关注,而此次的决定相信亦将成为反垄断法针对同类行为(尤其是忠诚折扣)的重要案例之一。

背景

利乐是一家来自瑞士的食品加工及包装解决方案公司,已在中国经营超过30年。工商局在收到投诉后于2012年开始对利乐进行调查,并通过现场检查、市场调查、访谈及文件收集进行了全面调查。

在其决定中,工商局界定三个独立的相关产品市场:(a) 就无菌包装提供设备(“设备”市场); (b) 就设备提供技术服务(“服务”市场);及 (c)供应无菌包装使用的包装材料(“包材”市场)。工商局认为利乐在2009年至2013年期间分别在这三个市场均具有支配地位。

工商局的调查结果

工商局的调查发现利乐在以下方面滥用了其市场支配地位:

• 搭售: 工商局发现,利乐在某些合同中规定其设备及服务客户必须使用其包材产品。尽管在某些情况下,该等规定允许该等客户使用其他“同等品质”的产品,但工商局在其市场调查中发现,利乐的客户对此类规定的理解是仅可使用利乐的包材产品,因此事实上产生了限制的作用。

工商局进一步认定利乐并没有正当理由施加该等限制。例如,工商局认为利乐规定租赁其设备的客户必须使用利乐的包材是对承租方就选择包材的权力施加不合理的限制。该等限制超出利乐作为出租方的一般权能,并不符合行业惯例。

利乐通过其在设备及服务市场的支配地位施加的上述限制,限制了包材市场的竞争。因此,工商局认为利乐的搭售行为违反了反垄断法第十七条第一款第(五)项。

• 限定交易: 工商局发现,利乐通过合同条款对其供应商(中国市场上唯一大规模生产适合无菌包装使用的牛底纸材料生产商)进行了限制。例如,除了为利乐生产产品外,该供应商不可使用“利乐技术信息”,亦不可向任何第三方供应任何包含“利乐技术信息”的产品。

工商局发现,包括其他因素,用于生产牛底纸材料的有关技术实际上并不是从利乐获得的,亦不是利乐的专有技术。 因此,利乐无权限制有关供应商使用该技术为第三方生产材料。

工商局认为上述限制减少了包材市场的竞争,从而产生了实际的排除影响并限制竞争,亦增加了供应商对利乐的依赖。 因此,工商局认定利乐对其供应商的合同限制违反了反垄断法第十七条第一款第(四)项。

• 忠诚折扣: 工商局发现,在销售其包材时,利乐向其客户提供: (1) 追溯累计折扣; (2) 个性化采购量目标折扣。利乐亦在其包材的销售中提供了“特别折扣”或“品类折扣”。

工商局认为,利乐提供的忠诚折扣在特定的市场条件下具有反竞争效果。工商局指出,利乐的市场支配地位意味着市场需求中,有相当的比例必须由利乐满足(不可竞争部分需求);但在不可竞争部分需求以外的市场需求(可竞争部分需求)上,利乐与其他竞争对手之间本应可能存在竞争。然而,利乐采用的忠诚折扣在特定的市场条件下导致其顾客对利乐产生了忠诚关系,并使得市场的可竞争部分需求基本上变成不可竞争的。

工商局因此认为这些忠诚折扣导致反竞争效应,并违反了反垄断法第十七条第一款第(七)项。

施加的处罚

工商局在考虑罚款额时提到利乐在调查期间已经停止某些上述行为,并在调查过程中采取合作态度。利乐亦在调查结束前积极提出改正措施。

工商局下令终止所有滥用行为,并下令罚款人民币6.677亿元,即利乐在2011年从相关商品市场上的中国营业额的7%。

评论

工商局是负责反垄断法管辖的非价格相关垄断活动的机构。尽管过去几年工商局各分局的执法活动一直稳定地进行,这是工商总局迄今为止最高调的调查之一。

此案涉及的案情以及工商局提出的理论均与欧盟竞争法中的一些案例非常相似(包括欧盟于90年代针对利乐的搭售行为的决定)。工商局的决定本身非常详尽及逻辑分明,这意味着工商局致力成为一个认真并权威的监管机构,而此次的决定亦可能成为以后其他决定的蓝图。

就施加的罚款而言,根据反垄断法,计算罚款的准则为该经营者的“上一年度销售额”。但这个字眼的意思其实是存在一些不确定性的,例如“上一年度”应以哪个时间点计算为准,或“销售额”应只包括中国境内销售额还是该经营者的全球销售额。举个实例,工商局此次的罚款就与国家发展和改革委员会(发改委)于2015年对高通公司的罚款的计算准则就存在一点差异。工商局对利乐的罚款以立案前一年在有关商品市场的中国营业额为计算准则,但发改委对高通公司的罚款就以立案当年的所有中国营业额为计算准则。

反垄断法中在罚款上的不确定因素有望在由目前还在草稿阶段的《关于认定经营者垄断行为违法所得和确定罚款的指南》所阐明。该指南将适用于国内各个反垄断执法机构,而目前已经由发改委完成了公开征求意见的阶段,但具体实行的时间还有待公布。