本次提请全国人大常委会审议的《中华人民共和国水污染防治法修正案(草案)》(“修正案”)是继1984年制定水污染防治法后,对水污染防治法的第三次修订。

本次修订,从修正案内容来看,非常突出的修改内容有两方面:

一是与环保法进行了有效的制度衔接。如,增加了未达到水污染防治规划确定的水环境质量改善目标的,要制定限期达标规划,并根据达标需要对本行政区域内的水污染排放单位提出严于国家和地方水污染物排放标准的控制要求的规定;增加了关于流域资源承载能力监测评价以及流域环境资源承载能力预警;增加了按日连续处罚的规定等。

二是全面落实《水污染防治行动计划》 ,将其中的内容转化成了法律规定。如,根据水污染物对公众健康和生态环境的危害和影响程度,公布有毒有害水污染物名录;建设地下水水质监测井以及加油站等的地下油罐应当使用双层罐;报废矿井、钻井或者取水井等,应当实施封井或者回填;排放工业废水的企业应当采取有效措施,收集和处理产生的全部废水;含有毒有害水污染物的工业废水应当分类收集和处理,不得稀释排放;向污水集中处理设施排放工业废水的, 应当进行预处理,达到集中处理工艺要求后方可排放;国际航线船舶压载水的处理等。

经过修改,水污染防治法在制度设计方面更加全面、系统,也更加有利于水污染的防治工作。

就修正案的进一步修改、完善,提几点建议:

关于生态补偿的问题

水污染防治法第七条规定,国家通过财政转移支付等方式,建立健全对于饮用水保护区区域和江河、湖泊、水库上游地区的水环境生态保护补偿机制。修正案保留了该条的规定,未做修改。

今年在全国人大四次会议上,我提出了《关于制定生态补偿法的议案》,对生态补偿问题作了一点调查和研究。了解到,目前很多地方在试行或探索生态补偿,采用的方式已并非财政转移支付一种方式,横向的、市场化的生态补偿方式均有应用。

此外,除了饮用水保护区区域和江河、湖泊、水库上游地区的水环境生态保护涉及生态补偿外,跨界流域治理也涉及生态补偿问题。

2016年5月13日,国务院办公厅发布了《关于健全生态补偿机制的意见》(国办发(2016)31号),提出探索综合性补偿办法,并提出研究制定以地方补偿为主、中央财政给予支持的横向生态保护补偿机制办法等。

因此,结合国务院关于健全生态补充机制的意见,并考虑到未来生态补偿可能采取的横向生态补偿以及市场化生态补偿等多元生态补偿方式 ,建议对该条作出前瞻性的修改,修改为“国家鼓励采取多元的、横向的、市场化的生态补偿方式,建立健全对于饮用水保护区区域和江河、湖泊、水库上游地区的水环境生态保护以及跨界河流污染治理补偿机制 ”。

关于排污许可证记载内容的问题

修正案在原第二十条的基础上根据2016年11月21日国务院办公厅发布的《控制污染物排放许可实施方案》(“实施方案”)增加了排污许可证的内容,规定排污许可证应当明确排放水污染物的种类、浓度、总量和排放去向。

这一增加与排污许可证制度做了有效的衔接,增加的很好,但具体内容方面还可以根据排污许可制度改革的内容补充增加的更加全面、准确,同时也为国务院制定行政法规以及为地方进行排污许可立法提供上位法的依据。

因此,建议将补充增加的“排污许可证应当明确排放水污染物的种类、浓度、总量和排放去向”修改为“排污许可证应明确排放水污染物的种类、浓度、废水总排放量、各项重点水污染物的排放量、水污染治理设施、污水处理工艺技术、处理方式、排放口、排放方式等”。

关于取消排污申报登记的问题

水污染防治法第二十一条规定,直接或间接向水体排放污染物的企业事业单位和个体工商户,应当按照国务院环境主管部门的规定,向县级以上地方人民政府环境保护主管部门申报拥有的水污染物排放设施、处理设施和在正常作业条件下排放水污染物的种类、数量和浓度,并提供防治水污染方面的有关技术资料。修正案删除了该条规定。

按照排污许可实施方案的要求,企事业单位应按相关法规标准和技术规定,提交申请材料,申报污染物排放种类、排放浓度等,测算并申报污染物排放量,也即排污许可制度改革中非常重要的自行申报制度。

排污许可制度改革内容,目前的主要依据就是实施方案,但实施方案属于政策范畴,要变成具有法律约束力的规定,需要通过国务院制定行政法规、环保部制定部门规章或地方制定地方性法规等。

在目前国务院还没有制定行政法规以及环保部还没有制定部门规章的情况下,因这项改革工作时间要求的很紧,各地在落实该项改革内容中可能会出现一些地区差异,建议通过本次水污染防治法的修改将排污许可制度改革中的自行申报内容予以落实,也为地方开展这项工作提供顶层设计。

因此,建议将该条修改为“直接向水体排放污染物的企业事业单位和其他经营者,向县级以上地方人民政府环境保护主管部门提交的排污证申请资料中应包含水污染物的种类、浓度、废水总排放量、各项重点水污染物的排放量、水污染排放设施、治理设施、污水处理工艺技术、处理方式、排放口、排放方式等内容”。

关于排污费问题

修正案第二十五条规定,直接向水体排放污染物的企业事业单位和其他生产经营者,应当按照排放水污染物的种类、数量和排污费征收标准缴纳排污费,排污费应当用于污染的防治,不得挪作他用。

这条的规定是对水污染防治法第二十四条做了一点文字修改后照搬过来的。但可能在起草修正案时环保税法还未进行审议,故未能做到有效衔接。环保税法目前已进入二次审议,很快将予以通过。基于此,建议对修正案第二十五条作出修改,修改为“直接向水体排放污染物的企业事业单位和其他生产经营者,应按照环境保护税法的规定缴纳环境保护税”。

关于有毒有害水污染物稀释排放问题

修正案第四十三条规定,排放工业废水的企业应当采取有效措施,收集和处理产生的全部废水,防止污染环境。含有毒有害水污染物的工业废水应当分类收集和处理,不得稀释排放。

这一条的规定是新增加的内容,增加后既规范了企业的全部废水处理,也规范了含有毒有害水污染物的排放问题,这项增加很好。实践中,有很多产生有毒有害水污染物的企业是将有毒有害废水通过污水处理系统进行处理的。按照正在审议中的环保税法规定,工业集聚区的企业将废水通过工业集聚区的污水处理厂进行处理的不缴纳环保税。因此,可以设想,大量工业园区、工业集聚区的企业可能会选择将废水排到工业集聚区的污水处理厂,这样,既避免了自行处理污水,同时也免交了环保税。但是,把含有有毒有害水污染物的废水排放到工业集聚区的污水处理厂其实也是一种变相的稀释,并且很多采用生物氧化工艺的工业集聚区污水处理厂可能也没有能力对含有有毒有害物质的废水进行处理。

因此,建议对修正案第四十三条第一款作出修改,修改为“排放工业废水的企业应当采取有效措施,收集和处理产生的全部废水,防止污染环境。含有毒有害水污染物的工业废水应当按照危险废物处置要求进行分类收集和处置,不得稀释排放,不得排入污水处理系统或污水处理厂进行处理后排放”。

关于向农田灌溉渠道排放养殖业废水的问题

修正案第五十四条第二款规定,“向农田灌溉渠道排放农产品加工和养殖业废水以及城镇污水的,应当符合国家或者地方规定的水污染物排放标准,并保证其下游最近的灌溉取水点的水质符合农田灌溉水质标准”。

这一条是在水污染防治法第五十一条规定的基础上进行的修改,修改的很好,解决了目前农产品加工和养殖业面临的突出环境问题。

《禽畜规模养殖污染防治条例》第十六条规定,“国家鼓励和支持采取种植和养殖相结合的方式消纳利用畜禽养殖废弃物,促进畜禽粪便、污水等废弃物就地就近利用”。

采用种植和养殖相结合的方式,将养殖产生的粪污作为肥料用于农田施肥,并进行消纳,是目前很多规模化养殖场采取的方式,也是国家所鼓励和支持的。而养殖所产生的粪污经过初步处理后的污水是不可能达到国家或地方规定的水污染物排放标准的,要求其达到水污染物排放标准也��必要,只需达到农田灌溉水质标准即可。因此,建议将修正案第五十四条第二款修改为“向农田灌溉渠道排放农产品加工和养殖业废水以及城镇污水的,应当符合国家或者地方规定的农田灌溉水质标准,并保证其下游最近的灌溉取水点的水质符合农田灌溉水质标准”。