Op 18 oktober 2019 publiceerde de Autoriteit Consument & Markt (“ACM“) haar langverwachte marktstudie naar de uitrol van glasvezelnetwerken in Nederland (“FttH marktstudie“). ACM startte deze marktstudie in april 2019 naar aanleiding van signalen en klachten uit de markt. Ook in de media is geregeld aandacht besteed aan complicaties bij het uitrollen van glasvezelnetwerken in Nederland, waaronder situaties waarbij marktpartijen voornemens waren of zijn om in hetzelfde gebied twee glasvezelnetwerken naast elkaar aan te leggen (zie bijvoorbeeld in Den Haag, Deurne en de Beemster), terwijl op dit moment nog minder dan de helft van de Nederlandse huishoudens (circa 3,5 van de 8 miljoen) de beschikking heeft over een glasvezelaansluiting.

In haar onderzoek voor de markstudie heeft ACM zich beperkt tot de uitrol van glasvezel naar huishoudens, oftewel Fiber-to-the-Home (FttH). De ontwikkelingen op de markt voor de aanleg van aparte glasvezelnetwerken voor zakelijke aansluitingen, Fiber-to-the-Office (FttO),heeft ACM voor nu dus buiten beschouwing gelaten. ACM signaleert in de FttH marktstudie een aantal problemen bij de uitrol van glasvezel in Nederland. Daarnaast stelt ACM oplossingsrichtingen voor om deze problemen te verminderen. In dit artikel bespreken wij de hoofdlijnen van het rapport.

Door ACM gesignaleerde problemen in FttH marktstudie

In de FttH marktstudie beschrijft ACM dat de concurrentie tussen marktpartijen in de buitengebieden is uitgemond in versnelde uitrol van glasvezel, maar dat er in stedelijke gebieden en de direct hieraan grenzende buitengebieden sprake is van vertraging of vermindering van de uitrol van glasvezel. In de praktijk heeft dit volgens ACM mogelijk tot onnodige maatschappelijke kosten geleid nu in sommige voornamelijk stedelijke gebieden minder glasvezelaansluitingen zijn gerealiseerd dan economisch mogelijk was en/of de aanleg van glasvezelnetwerken niet tegen de laagst mogelijke investeringskosten is gerealiseerd.

Op basis van haar onderzoek concludeert ACM dat het economisch niet rendabel is om twee of meer glasvezelnetwerken in hetzelfde gebied aan te leggen vanwege de in Nederland op veel plaatsen reeds aanwezige kabel- en kopernetwerken. Omdat marktpartijen volgens ACM geen economische ruimte zien voor duplicering van glasvezelnetwerken, is het voor hen essentieel om als eerste over te gaan tot het daadwerkelijk uitrollen van glasvezel en daarmee een zogenoemde first mover te zijn. Vooral in stedelijke gebieden lokt dit volgens ACM strategisch gedrag uit, waarbij marktpartijen trachten door bijvoorbeeld een voorbarige aankondiging voor de uitrol van glasvezel (zonder dat daarvoor de vereiste voorbereidingen zijn voltooid) en het vertragen van vergunnings- en coördinatieprocessen, de business case van de first mover te frustreren.

ACM stelt dat dit gedrag van partijen samenhangt met het wettelijk kader in de Telecommunicatiewet. Op grond van de in deze wet neergelegde gedoogplicht moeten gemeenten als beheerder van openbare gronden de aanleg van kabelnetwerken, ook de aanleg van een tweede glasvezelnetwerk in hetzelfde gebied, namelijk in beginsel gedogen. Volgens ACM is geen reële oplossing hiervoor wanneer gemeenten een concessiestelsel zouden hanteren, waarbij een aanbesteding wordt uitgeschreven voor het alleenrecht om een glasvezelnetwerk uit te rollen. Om dit mogelijk te maken zijn volgens ACM namelijk moeilijk te realiseren wijzigingen van de Telecommunicatiewet en Europese regelgeving vereist.

Naast strategisch gedrag door marktpartijen in de aanleg van netwerken, signaleert ACM als tweede belemmering voor de uitrol van glasvezelnetwerken het door gemeenten gevoerde beleid. Er is volgens ACM vaak sprake van wisselend gemeentelijk beleid met onzekerheid voor telecomaanbieders en investeerders tot gevolg en tevens geven veel gemeenten een verschillende invulling aan hun bevoegdheid om een instemmingsbesluit te verlenen (welke vereist is voor de aanleg van een glasvezelnetwerk). Als gevolg hiervan worden marktpartijen in gebieden geconfronteerd met verschillende gemeentelijke eisen wat betreft hoogte in legeskosten, degeneratiekosten, aanlegvoorwaarden en toestemmingsprocedures voor de aanleg van glasvezelnetwerken.

Door ACM voorgestelde oplossingsrichtingen voor gesignaleerde problemen

In de FttH marktstudie presenteert ACM een aantal denkrichtingen die de gesignaleerde problemen binnen het huidige wettelijk kader mogelijk kunnen verminderen:

  1. In de eerste plaats biedt de nieuwe EU-richtlijn 2018/1972 inhoudende het Europees wetboek voor elektronische communicatie (de “Telecomcode“) mogelijkheden voor de Nederlandse wetgever om de aanleg van (meer) glasvezelnetwerken te stimuleren (zie ons eerdere overzicht van de belangrijkste wijzigingen die de Telecomcode brengt). Een mogelijkheid is bijvoorbeeld om marktpartijen toe te staan op grond van een co-investeringsregeling gezamenlijk te investeren in de uitrol van een glasvezelnetwerk. Voor marktpartijen is hiervan het voordeel dat de kosten voor het uitrollen van het netwerk worden gedeeld en daarnaast bestaat de mogelijkheid dat ACM de op een marktpartij van toepassing zijnde regulering onder voorwaarden zou kunnen intrekken indien één van de co-investeerders aangewezen is als partij met aanmerkelijke marktmacht. Wat dit betreft geeft ACM aan bereid te zijn om op verzoek van marktpartijen deze mogelijkheid te verkennen en een co-investeringsovereenkomst te faciliteren;
  2. ACM pleit ten tweede voor een grotere mate van harmonisering en bredere bekendmaking van de voorwaarden die lokale overheden hanteren voor het aanleggen van glasvezelnetwerken. Richtlijnen voor uniform gemeentelijk beleid met betrekking tot bijvoorbeeld de te hanteren voorwaarden op het punt van graafdieptes, leges, degeneratiekosten en de kwaliteit van glasvezels kunnen onnodige onzekerheden voor marktpartijen verminderen en de uitrol van glasvezel stimuleren;
  3. Ten derde ziet ACM aanknopingspunten voor gemeenten om de first mover bij de uitrol van glasvezel beter te beschermen en inefficiënte duplicering van glasvezelnetwerken (naast reeds bestaande netwerken) te voorkomen. Als voorbeeld noemt ACM de mogelijkheid voor gemeenten om op grond van zwaarwichtige redenen van publiek belang tijdelijk de graafwerkzaamheden van een tweede partij te verbieden. Wat dit betreft geeft ACM aan graag in gesprek te treden met decentrale overheden en het Ministerie van Economische Zaken en Klimaat om de mogelijkheden hiervan binnen de huidige Telecommunicatiewet te verkennen;
  4. Tot slot ziet ACM aanleiding om de markt nauwlettend te gaan monitoren om de mogelijke schadelijke effecten van de beschreven gedragingen zo snel mogelijk te herkennen. Zo zou effectief kunnen worden opgetreden indien sprake is van overtreding van de mededingingsregels. ACM geeft bovendien aan onder meer de gegevens inzake de uitrol van glasvezelnetwerken in Nederland op grotere schaal en gedetailleerder te gaan verzamelen.