De Interventiewet is ingevoerd op 13 juni 20121 na een betrekkelijk korte voorbereidingstijd. Zowel het wetsontwerp als de uiteindelijke wet oogstten het nodige commentaar. Ruim een half jaar na invoering heeft de Raad van State zich al moeten buigen over de onteigening en beraadslaagt de Ondernemingskamer van het Hof te Amsterdam over de vraag of zij het aannemelijk acht dat de door de Minister van Financiën geboden schadeloosstelling van EUR 0 een volledige vergoeding vormt voor de door de onteigening geleden schade2.

Na de beslissing van de Ondernemingskamer zullen de onteigenden alleen nog bij de Hoge Raad kunnen klagen ten aanzien van de rechtstoepassing door de Ondernemingskamer en bij het Europese Hof in Straatsburg over art. 1 Eerste Protocol en art. 6 van het Europese Verdrag van de Rechten van de Mens ten aan zien van de rechtsgang. Gezien de grote verontwaardiging en de aanzienlijke belangen van de onteigende partijen mogen wij er van uitgaan dat alle wettelijke beroepsmogelijkheden die enige kans op een betere opbrengst bieden dan de door de minister geboden EUR 0, zullen worden benut.

Hoewel er in de procedures bij de Raad van State en de Ondernemingskamer alle denkbare juridische argumenten vanuit alle mogelijke invalshoeken zijn aangevoerd, zal ik mij in dit artikel beperken tot een tweetal centrale bezwaren ten aanzien van de Interventiewet en de invulling die hieraan is gegeven, te weten de onderbouwing van de geboden schadeloosstelling en de rechtsgang.

De waardebepaling en de schadeloosstelling

Artikel 6:8 Wft1 bepaalt dat de onteigende partijen recht hebben op schadeloosstelling. De schadeloosstelling dient een volledige vergoeding te zijn voor de werkelijke schade die rechtstreeks het gevolg is van het verlies van het onteigende effect. Hierbij dient de werkelijke waarde van het onteigende effect te worden vergoed.

De Ondernemingskamer stelt de schadeloosstelling vast, de Minister doet hiertoe uiterlijk binnen zeven dagen nadat het besluit tot onteigening onherroepelijk is geworden een aanbod tot schadeloosstelling. Indien de Ondernemingskamer aannemelijk acht dat het aanbod geen volledige schadeloosstelling vormt voor de door betrokkene geleden schade, stelt zij zelf een hogere schadeloosstelling vast. De Ondernemingskamer kan zich bij de vaststelling van de schadeloosstelling ook baseren op feiten en omstandigheden die door (andere) onteigenden zijn aangedragen of op een door haar zelf bevolen deskundigenrapport2 .

De wet voorziet niet in een regeling hoe de waarde dient te worden vastgesteld. De wetgever acht de omstandigheid dat een rechter (de Ondernemingskamer) met expertise in procedures waarin waarderingsaspecten een rol spelen en ook beschikt over waarderingsdeskundigen onder haar raden voldoende waarborg biedt voor een zorgvuldige waardebepaling3 . Het is echter de vraag of dit uitganspunt terecht is. De wet stelt geen eisen aan het aanbod van de Minister, noch ten aanzien van informatie waarop deze gebaseerd is, noch dat de informatie door een onafhankelijke deskundige moet worden opgesteld. Hoewel de onteigende effectenbezitters slechts aannemelijk hoeven te maken dat de schadeloosstelling geen volledige vergoeding vormt, staan ze hiermee meteen op één nul achterstaand. Indien de Minister dan ook nog essentiële informatie niet wil publiceren wordt het zelfs twee nul achterstand. Als men bovendien een termijn van één maand krijgt om een verweerschrift in te dienen is het drie nul. Kortom doordat de onteigende effectenbezitters genoodzaakt waren om binnen zeer korte tijd op basis van verouderde en onvolledige informatie de Ondernemingskamer te overtuigen om zelf de schadeloosstelling vast te stellen, zijn zij in hun recht op eigendom geschaad.

Bij het bepalen van de werkelijke waarde van het onteigende wordt volgens artikel 6:9 van de Wft uitgegaan van het te verwachten toekomstperspectief van de betrokken financiële onderneming in de situatie dat geen onteigening zou hebben plaats gevonden. Daarnaast wordt ook uitgegaan van, de prijs die, gegeven dat toekomstperspectief, op het tijdstip van onteigening tot stand zou zijn gekomen bij een veronderstelde vrije koop in het economische verkeer tussen de onteigende als redelijk handelende verkoper en de onteigenaar als redelijk handelende koper.

In de Wft is bepaald dat de Onteigeningswet niet van toepassing is op een onteigening op basis van de Wft. Uit de bewoordingen van zowel de Wft zelf als de Memorie van Toelichting blijkt echter wel dat wordt aangesloten bij de in Nederland gangbare onteigeningspraktijk. Artikel 6:92 en artikel 40b van de Onteigeningswet zijn nagenoeg gelijk. In de Wft is er echter alleen aan toegevoegd dat een toekomstperspectief betrokken moet worden bij de prijsbepaling.

De Minister gaat er bij zijn aanbod tot schadeloosstelling vanuit dat zonder onteigening SNS Reaal gefailleerd zou zijn en dat bij de daaropvolgende afwikkeling van SNS Reaal er zelfs niet voldoende waarde zou worden gegenereerd om alle concurrente crediteuren te voldoen. De onderbouwing van deze conclusie van de Minister is echter niet gebaseerd op een volledige en onafhankelijke waardering van SNS Reaal en de afzonderlijke onderdelen. Sterker nog ondanks de beperkte tijd en de slechts beperkte informatie die de onteigende partijen ter beschikking stond, zijn de partijen met een groot aantal deskundigen rapporten gekomen die overtuigend aantonen dat de rapporten die de minister gebruikt heeft bij het bepalen van de schadeloosstelling niet geschikt zijn. In deze rapporten zijn zelfs verkeerde uitganspunten en methodes gebruikt, waardoor deze rapporten slechts (zeer) beperkt bruikbaar zijn om tot een objectieve waardebepaling te komen.

Het is dan ook de vraag of - los van de door de verschillende onteigenden aangeleverde deskundigen rapporten - hiermee het aanbod tot schadeloosstelling van de Minister niet zodanig zwak onderbouwd is dat de Ondernemingskamer hierop niet mag afgaan. Ook de door de Minister in de procedure bij het aanbod tot schadeloosstelling van SNS Reaal gehanteerde stelling dat de redelijk handelende koper en de redelijk handelende verkoper een perfecte kennis hebben van het toekomst perspectief gaat hierbij te ver4. Het hebben van perfecte kennis van een overigens per definitie onzekere toekomst is naar zijn aard onmogelijk. De toevoeging van de wetgever bij de Interventiewet dat het toekomstperspectief van het onteigende betrokken moet worden bij de prijsbepaling in het perspectief van de bestaande jurisprudentie op het gebied van onteigeningen worden geplaatst. De gangbare leer is dat de in de toekomst te verwachten gebeurtenissen aanwijsbaar zijn en worden de gebeurtenissen alleen meegenomen als een redelijk handelend koper en verkoper bij de prijsbepaling daaraan betekenis zouden toekennen. Dit is ook vanuit het perspectief van het zo objectief mogelijk vaststellen van een waarde relevant. Hierbij dient immers alleen rekening gehouden te worden met (zeer) waarschijnlijke toekomstige gebeurtenissen.

Het lijkt er aldus op dat de Ondernemingskamer er niet aan ontkomt om zelf de waarde van SNS Reaal en de afzonderlijke onderdelen (rekening houdend met aanwijsbare toekomstige gebeurtenissen) te bepalen en zo tot een volledige schadeloosstelling op werkelijke waarde op het moment van onteigening te komen.

De rechtsgang

Procedure Raad van State

In artikel 6:7 Wft is bepaald dat de termijn om beroep in te stellen tegen het onteigeningsbesluit slechts tien dagen is.

Voor een zaak van deze omvang en complexiteit, met vele buitenlandse belanghebbenden, is deze termijn onredelijk kort. De gebruikelijke termijn om beroep bij de bestuursrechter in te stellen tegen een overheidsbesluit is zes weken. In de Wft is bepaald, dat bij een beroep tegen een onteigeningsbesluit, de Raad van State uiterlijk op de veertiende dag na ontvangst van het beroepschrift, uitspraak moet doen. Ook deze termijn is erg kort in vergelijking met de overige procedures in het bestuursrecht, waar tussen het indienen van een beroepschrift en de hoorzitting (het zogenaamde vooronderzoek) geen enkele wettelijke tijdslimiet is gesteld5.

De in de Wft gehanteerde termijnen dwingen de partijen die benadeeld c.q. onteigend zijn tot overhaast procederen. Binnen vijfentwintig dagen na het onteigeningsbesluit heeft de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State uitspraak gedaan. Hoewel hiermee snel duidelijkheid en dus rechtszekerheid wordt geboden, was haast in deze rechterlijke procedure helemaal niet nodig6.

De hierboven geschetste wettelijke beperkingen zijn niet de enige processuele beperkingen waarmee de benadeelde partijen zijn geconfronteerd. In de SNS Reaal zaak konden de benadeelde partijen pas in tweede instantie over twee rapporten7, welke cruciaal waren voor de besluitvorming van de Minister, beschikken. Bovendien waren passages daarvan onleesbaar gemaakt, zodat een grondige kritische beoordeling niet mogelijk was. De onteigende partijen konden zich dus niet behoorlijk verweren tegen de essentie van het onteigeningsbesluit.

Waar deze gedwongen “snelkookpanprocedure” toe kan leiden, blijkt uit de omstandigheid dat aan het einde van de middag voor de zitting bij de Raad van State de Minister nog een verweerschrift heeft ingediend van 105 pagina’s.

Voor de klagers was het welhaast onmogelijk om nog echt inhoudelijk te reageren. Hiermee zijn basisbeginselen van het procesrecht van hoor en wederhoor behoorlijk geschonden.

Procedure Ondernemingskamer

Ook in procedure bij de Ondernemingskamer worden de benadeelde partijen aan onredelijk korte termijnen gebonden. Hoewel de wet geen termijn voorschrijft, kregen partijen vier weken voor het indienen van verweerschriften tegen het aanbod tot schadeloosstelling en vond mondelinge behandeling drie weken later plaats. Verzoeken tot uitstel werden door de Ondernemingskamer afgewezen. Ook bij de Ondernemingskamer zijn stukken ingebracht waarin bladzijden ontbreken of informatie zwart is gemaakt. Tijdens de zitting is dit uitgebreid aan de orde geweest en is het afwachten hoe de Ondernemingskamer hiermee om zal gaan.

Voldoet Interventiewet aan het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens (EVRM)

Hoewel terecht de vraag opgeworpen is of de Interventiewet wel voldoet aan de regels van het EVRM en dit ook aan de orde is geweest in de procedure bij de Raad van State, zullen we dit hier onbesproken laten.

Beoordeling van de procedure aan de hand van het EVRM

Op grond van artikel 6 en artikel 14 van het EVRM heeft een ieder recht op een eerlijk proces en dient een daadwerkelijk rechtsmiddel beschikbaar te zijn tegen overheidsingrijpen. De onteigening van een instelling zoals SNS REAAL vormt een zware vorm van overheidsingrijpen met verstrekkende gevolgen voor de betrokkenen en op het grondrecht van private eigendom8 . De procedure ter toetsing van dit overheidsingrijpen dient, zoals elk ander overheidsingrijpen, zorgvuldig en grondig te zijn. Degenen tegen wie deze overheidsbevoegdheid wordt ingezet, moet voldoende gelegenheid worden geboden om hun belangen in die procedure gewogen en beschermd te zien. Met andere woorden er dient sprake te zijn van effectieve rechtsbescherming.

Het Europese Hof heeft het beginsel van effectieve rechtsbescherming als algemeen beginsel van Unierecht in 1986 erkend in de zaak Johnston9. Dit beginsel is neergelegd in het EVRM en in het Handvest10. Sinds de zaak Johnston heeft het Hof het beginsel verder ontwikkeld. Het stelt eisen aan de nationale rechtsbescherming in Unierechtelijke zaken voor wat betreft de toegang tot de rechter, de kwaliteit van het proces bij de rechter en de rechterlijke instantie11 en de beschikbare rechtsmiddelen. De Interventiewet voorziet wat betreft de rechtsbescherming van onteigende partijen in een “duaal stelsel”, waarin de toetsing van de schadeloosstelling bij onteigening is losgekoppeld van het besluit tot onteigening. Het is maar de vraag of de gescheiden toetsing die artikel 6.2 Wft biedt tegen een onteigeningsbesluit is aan te merken als rechtsbescherming door een rechter met een ‘full jurisdiction’. Immers door geen van beide instanties wordt de onteigening ten volle getoetst.

Voor de regeling van de procedure tot schadeloosstelling bij de Ondernemingskamer verwijst de wetgever naar de algemene regeling van de verzoekschriftprocedure. De verzoekschriftprocedure is flexibel genoeg om toereikende rechtsbescherming te kunnen bieden aan belanghebbenden in onteigeningszaken, het is echter onduidelijk hoe de procedure voor de Ondernemingskamer eruit ziet.

Hoofdstuk 6 van de Wft geeft maar beperkt invulling aan de rechtsbescherming, zeker vergeleken met de overige onderdelen van de Interventiewet en de verstrekkende gevolgen van de onteigeningsmaatregel. De regeling beperkt zich voornamelijk tot het voorschrijven van (zeer) korte termijnen voor de procedure bij de Raad van State en het uitbrengen van aanbod van de Minister. Het is dus zeer de vraag of de Interventiewet op alle fronten aan kwaliteitseisen die het EVRM aan wetgeving stelt, voldoet. De rechtmatigheid van de onteigening wordt mede bepaald door de vaststelling van een passende compensatie. Een eerlijk proces vereist een integrale beoordeling van de rechtmatigheid van de onteigeningsmaatregel en de hoogte van de te verstrekken schadevergoeding door één rechter.

Conclusie

Uit het bovenstaande volgt dat de Interventiewet weeffouten bevat, die bij toepassing in de praktijk in de weg staan aan de effectieve rechtsbescherming van onteigenden. De ontoereikende kwaliteit van de wet uit zich onder meer in:

  • een uitzonderlijk korte procedure bij de Raad van State;
  • het ontbreken van een waardering door een onafhankelijke deskundige van het onteigende voorafgaand aan het overheidsingrijpen of het aanbieden van schadeloosstelling;
  • het ontbreken van wettelijke bepalingen voor toegang tot volledige informatie voor de onteigenden;
  • open normen van onvoldoende kwaliteit, die niet eerder bekend zijn uit de jurisprudentie, zoals de introductie van het begrip ‘toekomstperspectief’;
  • de vaststelling van de schadeloosstelling in één feitelijke instantie, zonder hoger beroep;
  • een niet transparante verzoekschriftprocedure zonder voldoende waarborgen voor verweerders.

Hoewel de Ondernemingskamer van het Hof zich nog niet heeft uitgesproeken over de schadeloosstelling mogen we, gezien de grote verontwaardiging van de onteigenden, er vanuit gaan dat het einde van de procedures over de onteigening van SNS Reaal niet in zicht is en het waarschijnlijk het Europese Hof zal zijn dat zal moeten bepalen of de procedure zorgvuldig is geweest.