De ladder voor duurzame verstelijking vereist dat de actuele regionale behoefte aan nieuwe stedelijke ontwikkelingen wordt aangetoond. Een recente uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State maakt duidelijk dat enkel beleidsambities niet voldoende zijn om de actuele regionale behoefte aan te nemen.

In de uitspraak gaat het om het bestemmingsplan  ”Smakkelaarsveld, Binnenstad” van de gemeenteraad van Utrecht. Het bestemmingsplan voorziet onder meer in 18.800 m² aan culturele voorzieningen. Ter onderbouwing van de actuele regionale behoefte aan dat onderdeel wijst de raad op de ambities van de gemeente en de regio, als vastgelegd in een aantal beleidsdocumenten, om te investeren in de ontwikkeling van de kwaliteit en de kwantiteit van het culturele aanbod. Daarnaast wijst de raad erop dat in de “Handreiking, Ladder voor duurzame verstedelijking” van de minister van Infrastructuur en Milieu van 2 november 2013 volgt “dat de behoefte aan culturele voorzieningen moeilijk onderbouwd kan worden aan de hand van cijfermatige gegevens over behoefte en aanbod en dat daarom vooral betekenis toekomt aan de gegevens over de demografische ontwikkeling“. Daarbij noemt de raad dat het aantal inwoners van Utrecht stijgt van 322.000 in 2013 naar 370.000 in 2022. De raad heeft echter geen cijfermatige onderbouwing gegeven van de regionale behoefte aan de toevoeging van 18.800 m² aan culturele voorzieningen.

De Afdeling overweegt over de actuele regionale behoefte aan de 18.800 m² aan culturele voorzieningen:

  • De behoefte aan een stedelijke ontwikkeling in een geval, waarin, zoals in het onderhavige, wordt voorzien in een niet geringe toevoeging van culturele voorzieningen, kan niet inzichtelijk worden gemaakt met een enkele uiteenzetting van de beleidsambities om het aanbod aan de desbetreffende voorzieningen uit te breiden. De raad dient de behoefte van het extra ruimtebeslag vanwege het plan te verantwoorden. “De conclusie dat de ruimtelijke reservering ten behoeve van de voorziene stedelijke ontwikkeling verantwoord is, kan alleen worden getrokken aan de hand van gegevens over de ontwikkeling van de behoefte aan de desbetreffende stedelijke ontwikkeling. De behoefte dient te worden afgewogen tegen het bestaande aanbod.
  • Dat het aantal inwoners van Utrecht toeneemt van 322.000 in 2013 naar 370.000 in 2022, is niet voldoende. Meer specifiek onderzoek naar de behoefte is volgens de Afdeling in beginsel mogelijk is, te meer nu het plan tevens commerciële voorzieningen mogelijk maakt, gelet op de omstandigheid dat het begrip “culturele voorzieningen” in artikel 1, lid 1.30, van de planregels gedefinieerd wordt als: “voorzieningen gericht op kunst, ontspanning, vrijetijdsbesteding en vermaak, zoals theaters, bioscopen, musea, ateliers en muziekcentra”.
  • De Afdeling laat in het midden welke betekenis moet worden toegekend aan de Handreiking van de minister van Infrastructuur en Milieu (“Daargelaten de vraag welke betekenis aan de Handreiking toegekend dient te worden bij de uitleg van artikel 3.1.6, tweede lid, van het Bro, volgt daaruit niet dat gericht onderzoek naar de behoefte aan culturele voorzieningen moeilijk of niet mogelijk is.“).

Conclusies

  • De actuele regionale behoefte aan een nieuwe stedelijke ontwikkeling kan niet worden onderbouwd met beleidsambities, maar vergt een concrete – bij voorkeur cijfermatige – onderbouwing van de behoefte aan de desbetreffende stedelijke ontwikkeling, afgewogen tegen het bestaande aanbod.
  • De Afdeling stelt hoge eisen aan het onderzoek dat de actuele regionale behoefte moet aantonen.
  • De Afdeling laat de betekenis van de Handreiking Ladder voor duurzame verstedelijking van de minister van Infrastructuur en Milieu in het midden, indien een cijfermatige onderbouwing ontbreekt.