2016年11月10日,国务院办公厅印发了《控制污染物排放许可制实施方案》(以下简称《方案》)。这一方案是中国排污许可制度的“顶层设计”,《方案》不仅确立了一企一证、按证排污、信息公开等制度,也为排污权交易制度的推行作出了安排。

《方案》的特点及主要内容

1. 国家层面的顶层设计

我国从上世纪80年代后期开始,各地陆续试点实施排污许可制,向约24万家企事业单位发放了排污许可证,取得了初步成效。但总体看,排污许可管理在推动企事业单位落实排污主体责任方面的作用发挥不突出,环保部门监管不到位。因此,上述《方案》的颁布是首次在国家层面对排污许可制度作出的顶层设计。

2. 一企一证、综合许可、多项配套制度衔接整合

《方案》指出,排污许可证将是企业生产运营期排污行为的唯一行政许可,企事业单位应持证排污,实行一企一证。

另外,《方案》还指出,排放许可改革的要求是实行综合许可,即企业有多项污染物排放的,所有的污染物排放情况以及排放管理情况将全部记载在一个排污许可证上。但基于目前各地环境行政主管部门的实际情况,预计多数地区在首批排污许可证的发放中应主要还是集中在大气污染物和水污染物方面。当然,环境管理基础比较好的地区,可能这次的排污许可制度改革会改的彻底一些,直接将噪声、固体废物、危险废物也一并作出综合许可。

在排污许可制度作出改革后,相应的环境影响评价制度以及主要污染物排放总量控制指标制度也将会随之作出相应的改革和衔接。

3. 自行申报、按证排污、自证守法

《方案》要求企业自行申报排污内容,对申请材料的真实性、准确性、完整性承担法律责任。

按证排污是《方案》的核心要求,污染物的种类、浓度、排放总量、污染防治设施、污染防治工艺等均应与排污许可证的记载保持一致。这一按证排污要求与达标排污的要求并不雷同。排污不达标将面临限排、罚款等行政处罚措施,而不按证排污将直接导致无法排污的后果。

《方案》要求企业依法开展自行监测,安装或使用合法合规的监测设备,保证设备正常运行,妥善保存原始记录,建立准确完整的环境管理台账,安装在线监测设备的应与环境保护部门联网。企业需定期、如实向环保部门报告排污许可证执行情况,向社会公开污染物排放数据并对数据真实性负责,以做到自证守法。

4. 信息公开、舆论监督

《方案》规定,全国排污许可证管理信息平台会及时公开企事业单位自行监测数据和环境保护部门监管执法信息,公布不按证排污的企事业单位名单,纳入企业环境行为信用评价,并通过企业信用信息公示系统进行公示。并且,该平台将与环保举报平台共享污染源信息,鼓励公众举报无证和不按证排污行为。依法推进环境公益诉讼,加强社会监督。

上述规定有效连接、整合了现有的资源,加大了公众及舆论监督的力度,形成了较完备的企业信用信息公开体系,对企业树立自身形象可谓是一把双刃剑。因此,鉴于公众对环境保护日趋关注的态势,《方案》颁布后,企业应重视与排污许可证制度挂钩的信息公开对企业自身形象的影响。

5. 环境监管执法、企业主体责任

监管方面,《方案》明确了企事业单位在线监测数据可以作为环境保护部门监管执法的依据,并按照“谁核发、谁监管”的原则定期开展监管执法。现场检查的时间、内容、结果及处罚决定会记入排污许可证管理信息平台,对有违规记录的应提高检查频次。目前,环境监管执法仍然是以现场检查数据为执法依据,新的排污许可证制度实施后,在线监测数据将成为环境监管执法依据。需要注意的是,拟作为执法依据的在线监测数据需要满足以下两个条件:(1)在线监测设备定期检验合格;(2)在线监测数据真实有效。

此外,《方案》还要求明确单位负责人及相关人员的环境保护责任。目前绝大部分环境违法案例显示大多数企业没有明确的环境管理制度及环境保护责任人。因此,为严格落实以企事业单位为主体的排污责任,《方案》要求企业申领排污许可证时应明确相关责任人。

6. 排污权交易制度也一并作出了安排

《方案》明确,排污许可证是排污权的确认凭证、排污交易的管理载体,企事业单位在履行法定义务的基础上,通过淘汰落后和过剩产能、清洁生产、污染治理、技术改造升级等产生的污染物排放削减量,可按规定在市场交易。

2007年以来,国务院有关部门组织了天津、河北、内蒙古等11个省(区、市)开展排污权有偿使用和交易试点。2014年,国务院办公厅发布了《关于进一步推进排污权有偿使用和交易试点工作的指导意见》,排污权交易制度已在试行。此次,《方案》进一步为在全国范围内推行排污权交易作出了制度性的安排。