Algunos pases de Latinoamrica se muestran escpticos a la hora de adoptar como parte de sus legislaciones las medidas que plantea el Acuerdo Regional sobre el Acceso a la Informacin, la Participacin Pblica y el Acceso a la Justicia en Asuntos Ambientales en Amrica Latina y el Caribe (Acuerdo de Escaz). Repasamos la posicin actual de Chile, Colombia, Per, Mxico o Brasil ante este tratado internacional, que fue suscrito el 4 de marzo de 2018 en Costa Rica y que entrar en vigor el 22 de abril de 2021.

De acuerdo con lo reseado por la Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL) este Acuerdo desarrolla aspectos sobre la gestin y la proteccin ambiental desde una perspectiva regional, regulando los derechos de acceso a la informacin, la participacin pblica y la justicia en mbitos como el uso sostenible de los recursos naturales, la conservacin de la diversidad biolgica, la lucha contra la degradacin de las tierras y el cambio climtico y el aumento de la resiliencia ante los desastres.

En el Acuerdo de Escazú que pretendió, según el documento de la CEPAL referido en precedencia, trazar un camino hacia una mayor dignidad, prosperidad y sostenibilidad para las personas y el planeta, se regulan, entre otros, los siguientes aspectos: 

01 Principios

Consagracin de, entre otros, los siguientes principios: no discriminacin, rendicin de cuentas, prevencin, equidad intergeneracional, mxima publicidad, pro persona. De los anteriores se resalta el principio de precaucin, el cual se refiere a la posibilidad de que, ante la existencia de una duda razonable frente a los alcances, gravedad o irreversibilidad de daos en los sistemas ambientales, la autoridad pueda suspender, aplazar, condicionar o impedir la ejecucin de la actividad.

En materia de principios, se ha resaltado el denominado de prevencin, que se refiere a la posibilidad de que, ante la existencia de una duda razonable frente a los alcances, gravedad o irreversibilidad de daos en los sistemas ambientales, la autoridad pueda suspender, aplazar, condicionar o impedir la ejecucin de una determinada actividad relacionada con un proyecto, lo que, segn algunos detractores del acuerdo, puede generar inseguridad jurdica en el desarrollo de proyectos.

02 Acceso a la informacin ambiental

Los Estados deben garantizar a cualquier persona el acceso a la informacin ambiental bajo el principio de mxima publicidad, respetndose, en todo caso, las excepciones que se encuentren consagradas en las regulaciones nacionales y en el mismo acuerdo. Las solicitudes de informacin pueden formularse sin mencionar algn inters particular ni debiendo justificar las razones por las cuales se solicita. Asimismo, el Acuerdo desarrolla ciertas reglas en relacin con los tiempos y mecanismos de respuesta de los Estados, ante solicitudes de informacin ambiental.

03 Generacin y divulgacin de informacin ambiental

El Acuerdo busca que los Estados cuenten con mecanismos para divulgar la informacin ambiental y as permitir la comunicacin directa a la poblacin en general sobre los aspectos de ndole ambiental en cada Estado.

04 Participacin pblica en los procesos de toma de decisiones ambientales

Los Estados deben adoptar las medidas para garantizar la participacin del pblico en los procesos de toma de decisiones relativas a proyectos, actividades y otros procesos de autorizaciones ambientales que tengan o puedan tener un impacto significativo sobre el medio ambiente.

05 Acceso a la justicia en asuntos ambientales

Los Estados deben garantizar el acceso de cualquier persone a la justicia, teniendo un nfasis en la atencin de las necesidades de las personas o grupos en situacin de vulnerabilidad mediante el establecimiento de mecanismos de apoyo, incluida la asistencia tcnica y jurdica gratuita.

06 Defensores de derechos humanos en asuntos ambientales

Los Estados se comprometen a tomar las medidas para reconocer, proteger y promover los derechos de los defensores de los derechos humanos en asuntos ambientales, de manera que se garantice un entorno seguro y propicio en el que las personas, grupos y organizaciones puedan ejercer sus derechos.

Chile

Desde el ao 2014 Chile particip activamente en el desarrollo del Acuerdo de Escaz, asumiendo en dicho ao la presidencia de la comisin encargada de la negociacin del Acuerdo, en conjunto con Costa Rica. Sin embargo, una vez abierto el plazo para que los pases confirmaran su participacin en el Acuerdo (2018), el Gobierno de Chile manifest su decisin de "efectuar un anlisis ms profundo del Acuerdo" de forma previa a su suscripcin y ratificacin. En septiembre de 2020 el Gobierno comunic que considera "inconveniente la suscripcin del Acuerdo de Escaz" por las siguientes razones:

1. E l Acuerdo introduce una serie de principios no definidos que condicionarn la legislacin ambiental chilena.

Se evidencia que varios de los principios referidos no cuentan con una definicin, la cual ser precisada a travs de futuras Conferencias de Estado, lo que genera cierta inseguridad jurdica.

Adicionalmente, se analiza si dichos principios pudieran aplicarse contra ley o en contradiccin con ciertas instituciones ambientales u otros principios ambientales reconocidos en la legislacin vigente.

2. E l Acuerdo podra implicar cambios inciertos en la legislacin generando inseguridad jurdica.

Entre esos cambios, se destaca:

  1. La diferencia entre el artculo 19 N8 de la Constitucin Poltica de la Repblica de Chile y el artculo 1 del Acuerdo.
  2. Con la referencia de una norma de carcter autoejecutable del Acuerdo, podran llevar a que los tribunales de justicia hagan prevalecer el Acuerdo por sobre la legislacin domstica.
  3. No quedara claro en qu consiste la participacin del pblico.
  4. Incerteza respecto de la inclusin de participacin ciudadana en procesos de tomas de decisiones ambientales, podra abrirse un espacio para la judicializacin masiva sobre todo tipo de decisiones administrativas.
  5. El Acuerdo dara facilidades a la produccin de prueba del dao ambiental, lo que modificara "el sistema probatorio nacional en materia de dao ambiental".

3. El Acuerdo introduce obligaciones para el Estado, que son ambiguas, amplias e indefinidas, y dificultan su cumplimiento.

  1. El reconocimiento y tutela de los "Defensores de los Derechos Humanos en Asuntos Ambientales".
  2. El concepto de "entorno propicio" para el trabajo de las personas, asociaciones o grupos que promuevan la proteccin del medio ambiente.
  3. No se encuentra definido el concepto de "cualidades ambientales de bienes y servicios" cuya informacin debe asegurarse a los consumidores y usuarios.
  4. No se precisa el tipo de informacin ambiental ni otros aspectos de la obligacin que se impone a las "entidades privadas" de generar y divulgar.

4. El Acuerdo expone a Chile a controversias internacionales por la aplicacin directa de sus normas y el carcter ambiguo de las mismas.

Colombia

El Acuerdo de Escaz fue firmado por el Presidente de Colombia el 11 de diciembre de 2019 y radicado ante el Congreso de la Repblica en julio de 2020 para surtir su procedimiento de ratificacin con mensaje de urgencia por parte del Ejecutivo. Sin embargo, en el Congreso fue presentada tambin una ponencia negativa para la ratificacin del Tratado, teniendo en cuenta que varios sectores han formulado algunas crticas por los efectos que podra traer para Colombia su aprobacin. En todo caso, actualmente el Proyecto de Ley para la aprobacin del Tratado se encuentra surtiendo su trmite en el Congreso de la Repblica.

As pues, dentro de los aspectos que han suscitado mayor controversia en los debates sobre la aprobacin del Tratado se encuentran, entre otras, las siguientes apreciaciones:

1. Teniendo en cuenta que la Constitucin Poltica de Colombia otorga prevalencia sobre el ordenamiento interno a los tratados y convenios internacionales ratificados por el Congreso que reconozcan derechos humanos, algunas normas de menor jerarqua que desarrollan los aspectos regulados en el Acuerdo de Escaz podran tener problemas para su interpretacin y aplicacin. Este punto cobra mayor relevancia debido a que el ordenamiento jurdico colombiano cuenta con una amplia regulacin normativa en materia de acceso a la informacin ambiental, participacin pblica en asuntos ambientales y acceso a la justicia, por lo cual esta normativa tendra que ser revaluada a la luz de la regulacin del Acuerdo de Escaz.

2. Se consagra el compromiso de los Estados en torno a la proteccin de los defensores de derechos humanos en materia ambiental. Ante la realidad propia de Amrica Latina y particularmente de Colombia en relacin con la situacin actual de los defensores de derechos humanos en materia ambiental, la comunidad internacional y local ha considerado que este compromiso constituye un avance en la consecucin de las garantas que permitan la materializacin de la defensa efectiva ambiental. Sin embargo, frente a este punto algunos han criticado la potencial configuracin de un grupo de sujetos de especial proteccin, comprendido principalmente por los defensores de derechos humanos. Los crticos consideran que la creacin de esta proteccin especial podra suponer una desventaja para las comunidades vulnerables, puesto que estas ltimas no tendran las mismas herramientas y garantas para hacer valer sus derechos.

3. F inalmente, uno de los puntos ms criticados del Acuerdo se refiere a la posibilidad de que, ante la existencia de una duda razonable frente a los alcances, gravedad o irreversibilidad de daos en los sistemas ambientales, la autoridad pueda suspender, aplazar, condicionar o impedir la ejecucin de la actividad.

Perú

El Per suscribi el denominado Acuerdo de Escaz en setiembre de 2018; sin embargo, para su implementacin resultaba necesaria su ratificacin por parte del Congreso de la Repblica, de conformidad con lo dispuesto en el artculo 56 de la Constitucin Poltica del Per.

En atencin a ello, con fecha 20 de octubre de 2020, tras un largo debate sobre el particular, la Comisin de Relaciones Exteriores del Congreso de la Repblica aprob un dictamen en virtud del cual (i) recomend la no aprobacin del proyecto de Resolucin Legislativa N 4645/2019-PE del Poder Ejecutivo, mediante el cual se dispona la ratificacin del Acuerdo de Escaz (recibido en el Congreso en agosto de 2019) y, a su vez, (ii) dispuso el archivo del referido proyecto, lo que tuvo como consecuencia que no sea discutido en el Pleno del Congreso.

El debate en la Comisin de Relaciones Exteriores

Las principales razones que motivaron las dos posiciones existentes al interior de la Comisin son las que se sealan a continuacin:

1. Posicin mayoritaria (en contra de la ratificacin)

Una de las principales razones que motivaron la no ratificacin fue que las disposiciones en materia ambiental ya se encontraban reguladas en el marco normativo nacional vigente, a travs, principalmente, de las siguientes normas: (i) Constitucin Poltica, (ii) Ley de Transparencia y Acceso a la Informacin Pblica y su reglamento, (iii) Ley de Derechos de Participacin y Control Ciudadano, (iv) Ley General del Ambiente, o (v) Ley del Sistema Nacional de Gestin Ambiental, entre otras.

Otra de las razones expuestas sera la presunta prdida de soberana del Estado peruano en el manejo de sus recursos naturales, as como en la resolucin de las controversias sobre temas ambientales al disponerse con carcter obligatorio el acudir ante la Corte Internacional de Justicia.

Finalmente, tambin se sostuvo que el Acuerdo de Escaz representara un peligro para los derechos adquiridos a travs de concesiones, contratos, convenios o autorizaciones otorgadas, as como a la propiedad privada, en tanto se dispone el acceso a la informacin ambiental sin expresin de causa, lo cual podra ocasionar la paralizacin de las inversiones, adems de imponer obligaciones que no deberan soportar las entidades privadas.

2. Posicin minoritaria (a favor de la ratificacin)

Por su parte, la posicin minoritaria, manifestada a travs de un dictamen alternativo, enfatiz que, si bien existen normas que regulan temas ambientales, no habra un adecuado enforcement de las mismas, por lo que sera necesaria la instancia supranacional con la finalidad de resolver las controversias ambientales que se suscitan en el Per. Adems, se enfatiza que el Acuerdo permitira un mejor acceso de todos los peruanos a la informacin actualizada, entendible y ordenada sobre el medio ambiente para la toma de futuras decisiones; as como la dotacin de una mayor efectividad de los derechos fundamentales de los ciudadanos en relacin con este mbito.

Por otro lado, se argument tambin que no existira una vulneracin a la soberana del Estado peruano, en tanto diversas disposiciones del Acuerdo sealan que la aplicacin de los derechos de acceso a la informacin y la participacin ciudadana se ejercern en el marco de la legislacin nacional, as como que se dotara de un amplio margen a efectos de que, en base a las posibilidades de cada Estado, se implemente lo dispuesto en el Acuerdo.

Finalmente, desde la perspectiva de esta posicin, el Acuerdo de Escaz fortalecera la institucionalidad ambiental y permitira mejorar la competitividad del pas a nivel internacional, disminuyendo la conflictividad y mejorando la seguridad jurdica, por lo que no habra una paralizacin de las inversiones, sino que, al contrario, su ratificacin atraera inversiones responsables con un enfoque de sostenibilidad.

3. La opinin de la ciudadana

De manera previa a que la Comisin de Relaciones Exteriores del Congreso de la Repblica aprobara su dictamen recomendando la no ratificacin del Acuerdo de Escaz, el presidente de dicha comisin adelant cul sera la posicin mayoritaria sobre el particular. Tras conocer el posible sentido de la votacin, la Sociedad Peruana de Derecho Ambiental (SPDA) organiz la emisin de un pronunciamiento conjunto mediante el cual se solicitaba a los congresistas integrantes de la Comisin que replanteen su posicin en favor de la ratificacin del Acuerdo de Escaz. A este pronunciamiento se sumaron instituciones a nivel nacional e internacional, as como ciudadanos de distintas partes del Per.

El Per se prepara para sus prximas elecciones presidenciales y congresales, las cuales tiene previsto que se lleven a cabo el 11 de abril de 2021, segn la programacin aprobada por los organismos electorales, por lo que distintos actores del sector privado como la SPDA se encuentran promoviendo que la ratificacin del Acuerdo de Escaz forme parte del debate electoral, buscando que en el ms corto plazo dicha ratificacin vuelva a situarse en la agenda de los Poderes Ejecutivo y Legislativo.

México

El Acuerdo fue fruto de una fase preparatoria de dos aos y nueve reuniones del Comit de Negociacin en las que el Estado Mexicano particip de manera activa y dentro de las cuales realiz declaraciones interpretativas sobre los conceptos de "dao" y "dao significativo" con el objeto de mantener la congruencia entre estos y el marco jurdico nacional, en especfico con la legislacin en materia de transparencia y acceso a la informacin pblica, as como el equilibrio ecolgico y la proteccin al ambiente. De igual manera se realiz una declaracin interpretativa sobre la frase "en forma expedita" incluida en el artculo 5, prrafo 2, inciso b) del Acuerdo, misma que se interpretar de acuerdo con los plazos y trminos que dispone la legislacin nacional vigente en materia de transparencia y acceso a la informacin pblica.

El Poder Ejecutivo Federal remiti dicho Acuerdo al Senado Mexicano para su aprobacin, algo que se produjo el pasado 5 de noviembre de 2020 por unanimidad de votos, y se public el pasado 9 de diciembre en el Diario Oficial de la Federacin, convirtindose as en el undcimo pas en ratificar el Acuerdo. La entrada en vigor ser a los 90 das de que haya sido depositado el undcimo instrumento de ratificacin, aceptacin, aprobacin o adhesin en las Naciones Unidas.

A pesar de que el Acuerdo no ha entrado en vigor an en el mbito internacional, ya ha sido aplicado por la Suprema Corte de Justicia de la Nacin en una sentencia relativa al amparo en revisin 307/2016, en la que se menciona la obligacin de los Estados de contar con medidas para facilitar la produccin de la prueba del dao ambiental, a la luz de los daos ambientales ocasionados en la Laguna del Carpintero, Tampico, Tamaulipas.

El presente Acuerdo constituye el primer acuerdo regional jurdicamente vinculante que considera el trabajo de los defensores de los derechos humanos en materia ambiental como un asunto para el fortalecimiento de la democracia, los derechos de acceso y el desarrollo sostenible, adems de ser pionero en la proteccin y salvaguarda de derechos.

El mismo establece que cada una de sus partes avanzar en la adopcin de la interpretacin ms favorable al pleno goce y respeto de los derechos de acceso y alentar el uso de nuevas tecnologas de informacin y comunicacin.

Las Comisiones Dictaminadoras a las que fue remitido el Acuerdo indicaron por medio de un dictamen remitido al Senado que, para el caso de Mxico, las normas aplicables en materia de transparencia y acceso a la informacin se encuentran avanzadas con respecto a los marcos normativos de otros Estados de la regin.

Adems, sealaron que el Acuerdo no es contradictorio o supera en forma alguna lo dispuesto en la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos, la Ley General de Transparencia y Acceso a la Informacin Pblica o la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Informacin Pblica, entre otros marcos normativos aplicables en la materia, aunque s se estableci la necesidad de mejorar sustantivamente los sistemas de informacin con los que se cuenta en el pas a fin de que la ciudadana est mejor informada sobre los proyectos y decisiones que pudieran afectar sus derechos.

Se espera que su entrada en vigor har necesaria la adecuacin de diversos instrumentos de poltica ambiental, dentro de los cuales se encuentra la evaluacin del impacto ambiental, el uso de suelo en terrenos forestales y los programas de desarrollo urbano, entre otros.

En virtud de lo anterior, por medio de la aprobacin del Acuerdo en cuestin se coloca al mismo dentro de nuestro bloque de constitucionalidad y convencionalidad y por tanto se deber aplicar a la luz del principio de interpretacin conforme y se deber conceder dentro del pas la mayor proteccin a las personas a la luz de los derechos humanos contemplados en el Acuerdo.

Brasil*

*contenido elaborado por el despacho brasileo NBF|A

Brasil firm el Acuerdo de Escaz bajo el gobierno del presidente anterior, Michel Temer. En este momento, el Acuerdo est bajo el anlisis del poder ejecutivo, o sea, del actual presidente Jair Bolsonaro, que contina analizndolo y todava no lo ha enviado al Congreso para su ratificacin.

De acuerdo con informaciones obtenidas, tras su firma, el texto fue enviado para su anlisis a tres ministerios: el de Ambiente, el de Agricultura, Pecuaria y Abastecimiento, y el de Transparencia y Control General de la Unin. Pero, hasta el momento, no hay informaciones adicionales respecto a su estatus de envo al Congreso para la ratificacin.