Ursula von der Leyen macht Ernst: In ihrer „Agenda für Europa“ hat die künftige Präsidentin der EU-Kommission eine Gesetzesinitiative angekündigt, die bislang eher auf Fachebene verortet wurde: Die Einführung eines „Digital Services Act“. Zu diesem heißt es in der „Agenda für Europa“: „A new Digital Services Act will upgrade our liability and safety rules for digital platforms, services and products, and complete our Digital Single Market.“

Nach den bisherigen Überlegungen der Generaldirektion Connect könnten folgende Aspekte den Kern eines solchen Rechtsakts bilden:

  • Schließung regulatorischer Lücken, Harmonisierung diverser Rechtsbereiche
  • Regelungen zu Hate Speech und politischer Desinformation – diesmal auf EU-Ebene
  • Größere Spielräume für innovative digitale Geschäftsmodelle
  • Update/Verschärfung der Haftung von Plattformen

Ausgangspunkt

Ausgangspunkt der Überlegungen ist der umfassende Wandel der Digitalwirtschaft und ihrer Produkte. Dem steht ein Regulierungsrahmen gegenüber, der in einigen Teilen nicht mehr aktuell ist. Dies gilt insbesondere für die sogenannte E-Commerce-Richtlinie, die zentrale Vorgaben zum elektronischen Geschäftsverkehr in der EU enthält. Sie beinhaltet mit dem „Host-Provider-Privileg“ zudem ein grundlegendes Prinzip der Haftung von Plattformen im Internet: Anbieter, die lediglich die technische Infrastruktur für Inhalte Dritter zur Verfügung stellen, haften grundsätzlich für rechtswidrige Inhalte nur dann, wenn sie positive Kenntnis von ihnen haben bzw. nach Kenntnisnahme keine unverzüglichen Maßnahmen gegen diese Inhalte treffen.

Zwar hatte das Host-Provider-Privileg eine spürbare innovationsfördernde Wirkung. Es hat mutmaßlich jedoch auch die Entstehung großer und damit markt- und meinungsmächtiger Plattformen gefördert, die ökonomisch sehr erfolgreich, aber nur begrenzt einer Haftung unterworfen sind. Der politische Wille, Plattformen wie Google, YouTube oder amazon gezielter und umfassender zu regulieren, ist mittlerweile europaweit deutlich wahrnehmbar.

Die scheidende EU-Kommission setzte dabei auf einen sektorbasierten Ansatz. Nun soll augenscheinlich die um die vielfältigen Einzelrechtsakte gezogene „Klammer“, die E-Commerce-Richtlinie, in Angriff genommen werden.

Was ist Gegenstand der beabsichtigten Neuregelungen?

Die bislang erkennbaren Überlegungen zu einem „Digital Services Act“ befassen sich mit einem „Update“ des Regulierungsrahmens für „alle digitalen Inhalte“, vom Netz- bis zum Cloudanbieter, mit Schwerpunkt auf Online-Plattformen wie sozialen Netzwerken oder Suchmaschinen.

1. Allgemein: Lücken schließen, für mehr Klarheit sorgen

Viele der Kernregelungen der E-Commerce-Richtlinie seien seit dem Jahr 2000 nicht modernisiert worden. Die heutige technische, ökonomische und soziale Realität würde nicht reflektiert. Die Konsequenz sei eine „rechtliche Unsicherheit für viele etablierte und neue, grenzüberschreitend tätige Dienste, verbunden mit einem Mangel an regulatorischer Kontrolle von Schlüsselfragen der heutigen Informationsumgebung.“ Die Harmonisierung diverser Regulierungsbereiche durch eine EU-weite Regulierung mittels des „Digital Services Act“ solle auch für mehr Rechtsklarheit und Rechtssicherheit sorgen.

2. Vereinheitlichung der Regulierung von Hate Speech und politischer Desinformation

Darüber hinaus solle ein einheitlicher Regulierungsrahmen für Hate Speech geschaffen werden. Dazu sollten auch einheitliche Regelungen zum Entfernen rechtswidriger Inhalte („content moderation“) gehören. Hierzu könnten „notice and action“-Regelungen für einzelne Dienste „maßgeschneidert“ werden.

Ein Thema, das häufiger Erwähnung findet, ist Online-Werbung für politische Kampagnen. Insbesondere seien Microtargeting-Kampagnen zur Desinformation leicht zu installieren, aber schwer zu entdecken. Auch hierauf solle der „Digital Services Act“ eine Antwort finden.

Gleichzeitig wird mehr Transparenz für die Moderation von Inhalten und für Empfehlungssysteme von öffentlicher Relevanz, die auf Algorithmen basieren (z.B. Newsfeeds) gefordert.

3. Mehr Raum für innovative digitale Geschäftsmodelle

Aufgrund des stark fragmentierten Rechtsrahmens könnten gegenwärtig nur große Plattformunternehmen wachsen und überleben; innovative Anbieter digitaler Geschäftsmodelle würden durch den fragmentierten Markt mit einer Vielzahl unterschiedlicher Regeln abgeschreckt. Dies sei eine wesentliche strategische Schwäche der EU-Digitalwirtschaft, was nicht nur außereuropäische Angebote stärke, sondern auch die Abhängigkeit der EU-Bürger von außereuropäischen Angeboten erhöhe. Eine Konkurrenz mit großen US-Anbietern sei deshalb nur schwer möglich.

Eine Vereinheitlichung des Regulierungsrahmens sei daher zur Förderung der europäischen Digitalwirtschaft nötig. Außerdem sollen rechtliche Experimentiermöglichkeiten geschaffen werden, sog. „regulatorische Sandkästen“, bei denen innovative Dienste und Regulierungsbehörden innerhalb eines definierten Zeitraums die Möglichkeit gegeben wird, einander kennenzulernen und regulatorisch zu experimentieren. So soll letztlich eine „passende“ Regulierung gefunden werden.

4. Haftung von Plattformen

Letztlich führe der Mangel an regulatorischer Klarheit zu Fehlanreizen für Plattformen, nicht proaktiv gegen illegale Inhalte vorzugehen. Diese Erwägung mag daher rühren, dass Plattformanbieter durchaus ihre Haftungsrisiken erhöhen können, je mehr sie sich mit den auf ihren Plattformen befindlichen Inhalten befassen – wenn auch aus eigentlich begrüßenswerten Motiven wie dem proaktiven Vorgehen gegen rechtswidrige Inhalte.

Gleichzeitig bestehe nur ein geringer Anreiz zum Schutz rechtmäßiger Inhalte. Es gebe zwar viele Regulierungsbehörden für Datenschutz, audiovisuelle Inhalte, Wettbewerb usw., aber keinen dezidierten „Plattformregulierer“, der eine effektive Aufsicht und Rechtsdurchsetzung gewährleisten würde. Viele Entscheidungen, die von unabhängigen öffentlichen Behörden getroffen werden sollten, würden deshalb auf Online-Plattformen übertragen, die damit de facto zu Regulierern würden, wenn auch ohne adäquate, aber notwendige Aufsicht.

Dies alles zu ändern, dürfte ein Schlüsselanliegen eines „Digital Services Act“ werden, der novellierte oder neue Rechtsakte wie die Richtlinie für Audiovisuelle Mediendienste oder den „New Deal for Consumers“ hierdurch ergänzt.

Bewertung

Dass das europäische Recht zu Online-Plattformen und die dazugehörige Regulierung gegenwärtig erheblich fragmentiert sind, ist unbestritten. Diese Fragmentierung kann ebenso unbestritten zu vielfältigen Rechtsunklarheiten und -unsicherheiten führen. Zum Teil ist sie aber auch den Rechtssystemen der Mitgliedsstaaten geschuldet. So bedingt beispielsweise das föderale System in Deutschland, dass Plattformen wie Google oder soziale Netzwerke, sobald die Meinungsfreiheit tangiert wird, diesbezüglich in die Gesetzgebungskompetenz der Länder fallen – und damit im Einzelfall der Regulierung durch die Landesmedienanstalten. Ob es tatsächlich derer 14 bedarf, steht auf einem anderen Blatt.

Mancher „innovative“ Vorschlag dürfte auch mit grundlegenden rechtlichen Prinzipien in Konflikt geraten: So ist durchaus fraglich, wie „regulatorische Sandkästen“ beispielsweise mit dem Vorbehalt des Gesetzes übereinkommen. Dieser Grundsatz soll garantieren, dass (u.a.) Regulierer nur aufgrund gesetzlicher Regelungen tätig werden können. Wenn aber im „regulatorischen Sandkasten“ nicht nur digitale Dienste, sondern auch Regulierer experimentelle Burgen bauen können sollen, müssen diese Sandkästen jedenfalls äußerlich ausreichend eingefasst werden, damit rechtsstaatliche Prinzipien nicht von der Schippe springen und innovative Modelle nicht durch regulatorische Experimente im Sand verlaufen.

Was bei aller Kritik nicht unberücksichtigt bleiben sollte: Durch unterschiedliche nationale Regelungsinstrumente entsteht auch ein „Mehr“ an regulatorischen Ideen, von denen die Nationalstaaten gegenseitig lernen können. Ob sich hingegen bei einer europaweiten Regulierung immer die beste Idee durchsetzt, ist fraglich. Zu berücksichtigen ist auch, dass digitale Innovationen ihren Regulierern quasi systemimmanent enteilen. Diese Tatsache lässt sich auch nicht mit dem Wunsch nach einheitlicher Regulierung oder gar Aktionismus lösen. Vielmehr ist auch diese Erkenntnis in den Regulierungsprozess mit einzubeziehen.

Es ist an einigen Stellen durchaus zu begrüßen, wenn Regulierung von internationalen Sachverhalten nicht an Landesgrenzen halt macht. Je weiter dies reicht und je mehr vereinheitlicht wird, desto stärker muss allerdings mit Augenmaß vorgegangen werden. Der Gesetzgebungsprozess zur EU-Urheberrechtsrichtlinie hat hierfür jüngst gerade kein leuchtendes Beispiel abgegeben. Insbesondere sollte eine solche Regulierung Innovationen nicht behindern und sich auf wesentliche regulatorische Aspekte konzentrieren. Nicht jeder Dienst braucht eine „maßgeschneiderte“ Lösung. Diese birgt vielmehr auch die Gefahr, vom Regen einer regional fragmentierten Regulierung in die Traufe einer gegenständlich fragmentierten Gesetzgebung zu kommen.

Auch die Überlegungen zu einem „Digital Services Act“ offenbaren erste Schwierigkeiten eines umfassenden Regulierungsunterfangens, das möglichst alle wünschenswerten Aspekte vereint. Der Wunsch nach Freiheit des Internets ist groß. Der Wunsch nach einheitlicher, EU-weiter Regulierung möglichst vieler Aspekte des digitalen Binnenmarkts ist jedoch mindestens ebenso groß. Und manche Geister, deren Wirkung oder Transparenz man nun verbessern möchte, hat man gar selbst vor gar nicht allzu langer Zeit gerufen.

Bis die EU-Kommission den endgültigen Vorschlag eines solchen „Gesetzes“ (denkbar als Verordnung) veröffentlicht, dürfte noch einige Zeit vergehen. Auch das Gesetzgebungsverfahren wird seine Spuren hinterlassen. Und nach der unerwartet großen öffentlichen Anteilnahme an der Reform des EU-Urheberrechts ist eine breite Beteiligung der Öffentlichkeit nicht mehr ausgeschlossen, wenn es um die Änderung wesentlicher Haftungsfragen im Internet geht.

Dass ein solcher Rechtsakt kommt, daran dürfte seit der „Agenda“ von Ursula von der Leyen indes kein Zweifel mehr bestehen. Ob er es schafft, die deutlichen Gegensätze zwischen freiem Internet und intensivierter Regulierung und Überwachung zu vereinen, bleibt bis dahin abzuwarten. Gleiches gilt für den Zielkonflikt zwischen der Einführung umfassenderer und generellerer Regelungen bei gleichzeitiger „maßgeschneiderter“ Regulierung verschiedener Dienste.

Unternehmen sollten sich in jedem Fall darauf vorbereiten, dass ihre Geschäftsmodelle in Zukunft deutlich anders reguliert werden könnten.