Aprimoramento do Processo Administrativo Punitivo e as Novas Ferramentas de Supervisão do Banco Central do Brasil: Acordo de Leniência e Termo de Compromisso – MP 784

Em meio a um cenário político e econômico bastante agitado, foi publicada no último dia 8 a Medida Provisória nº 784 (“MP 784”), a qual, entre outros assuntos, aprimora o processo administrativo sancionador na esfera de atuação da Comissão de Valores Mobiliários (“CVM”) e do Banco Central do Brasil (“Bacen”). Para os fins desse informativo, analisamos apenas as questões envolvendo a atuação do Bacen (para o informativo de Mercado de Capitais e Societário sobre os aspectos envolvendo a CVM, por favor clique aqui).

Em linhas gerais, podemos dizer que os principais objetivos da MP 784 são aumentar a eficiência e a eficácia dos processos administrativos punitivos no âmbito do Sistema Financeiro Nacional, além de reduzir os custos e o tempo médio de tramitação desses processos (que atualmente está em 4 anos). Com as mudanças, o Bacen acredita que será mais fácil prevenir e corrigir irregularidades que alguma instituição financeira venha a praticar. E de certa forma, os novos instrumentos também irão incentivar tais instituições a seguir todas as normas a elas aplicáveis. E mais: as pessoas físicas ou jurídicas que se comprometam a colaborar efetivamente para a apuração de infrações poderão ter suas penas reduzidas.

Se o timing da publicação da MP 784 parece estar relacionado às investigações e operações que têm sido deflagradas nos últimos meses, o fato é que a atualização do processo administrativo está na agenda de discussões do Bacen desde 2010, com a chamada Agenda BC+ - "Legislação Mais Moderna".

Até a edição da MP 784, os processos administrativos do Bacen eram regidos por leis muito antigas e, de certo modo, incompatíveis com as atuais características do Sistema Financeiro Nacional. Além disso, o sistema punitivo defasado era uma deficiência do Brasil que seria penalizada na avaliação do Fundo Monetário Internacional e do Banco Mundial que começa em julho de 2017, por isso as novas regras foram instituídas através de Medida Provisória.

Entre as novas ferramentas estabelecidas pela MP 784 a serem utilizadas pelo Bacen na supervisão das atividades realizadas pelas instituições financeiras, destacamos: (i) os termos de compromisso; (ii) os acordos de leniência; e (iii) as medidas coercitivas e acautelatórias.

TERMOS DE COMPROMISSO. A MP 784 estabeleceu como solução alternativa ao processo administrativo, a realização de um termo de compromisso. A ideia é que o termo de compromisso confira maior agilidade na supervisão das condutas realizadas no âmbito do Sistema Financeiro Nacional, facilitando a adoção de medidas corretivas, inclusive com a indenização de prejuízos eventualmente causados.

Assim, o Bacen, em juízo de conveniência e oportunidade, com vistas a atender ao interesse público, poderá deixar de instaurar ou suspender o processo administrativo se os investigados assinarem termo de compromisso, no qual se obriguem a, pelo menos: (a) cessar a prática sob investigação ou os seus efeitos lesivos; e (b) corrigir as irregularidades apontadas e indenizar os prejuízos, quando for o caso. Não há disposições na MP 784 sobre os efeitos civis dessa medida reparatória, bem como se outras autoridades ou entidades legitimadas à persecução civil (como por exemplo, o Ministério Público Federal) figurarão como signatários do acordo.

ACORDOS DE LENIÊNCIA. Outra grande novidade da MP 784 refere-se à possibilidade da realização de acordos de leniência com pessoas que queiram contribuir na apuração de infrações administrativas contra o Sistema Financeiro Nacional. Assim, o Bacen poderá celebrar acordos de leniência com pessoas físicas ou jurídicas que confessarem a prática de infração às normas legais ou regulamentares, com extinção de sua ação punitiva ou redução de um a dois terços da penalidade aplicável, mediante efetiva, plena e permanente colaboração para a apuração dos fatos, da qual resulte utilidade para o processo, em especial: (a) a identificação dos demais envolvidos na prática da infração; e (b) a obtenção de informações e de documentos que comprovem a infração sob investigação. Por outro lado, não há disposição na MP 784 sobre a extinção da ação punitiva na esfera penal para as condutas que, além de ilícitos administrativos, também caracterizem crime (e.g., cartel, lavagem de dinheiro, corrupção ativa e/ou passiva, delitos contra o Sistema Financeiro Nacional).

Além disso, importante ressaltar que os acordos de leniência somente poderão ser celebrados se forem preenchidos, cumulativamente, os seguintes requisitos: (a) a instituição for a primeira a se qualificar com respeito à infração sob investigação; (b) cessação por completo do envolvimento na infração sob investigação; (c) o Bacen não dispuser de provas suficientes para assegurar a condenação das instituições ou das pessoas naturais por ocasião da propositura do acordo; e (d) desde que haja a confissão da participação no ilícito e a cooperação plena e permanente com as investigações e com o processo administrativo.

MEDIDAS COERCITIVAS E ACAUTELATÓRIAS. Adicionalmente, caso o Bacen identifique atos que coloquem em risco o funcionamento regular do Sistema Financeiro Nacional, poderá adotar medidas coercitivas e acautelatórias, entre as quais destacamos: (a) a prestação de informações ou esclarecimentos necessários pelas instituições financeiras e demais instituições supervisionadas pelo Bacen; (b) a cessação de atos que prejudiquem ou coloquem em risco o funcionamento de tais instituições; e (c) a adoção de medidas necessárias ao funcionamento regular de tais instituições, do Sistema Financeiro Nacional ou do Sistema de Pagamentos Brasileiro. O não atendimento das medidas pode resultar em multa de até R$100 mil por dia de atraso.

E por falar em multas, a MP 784 trouxe também alterações nas penalidades a serem aplicadas pelo Bacen. Dentre as novas penalidades previstas, ressalta-se a aplicação de multa muito superior à multa prevista na legislação anterior (que era equivalente a R$ 250 mil). Pelas novas regras, um banco poderá ser multado em até R$ 2 bilhões ou 0,5% da receita de serviços e de produtos financeiros apurada no ano anterior ao da consumação da infração, o que for maior. Regulamentação que será divulgada pelo Bacen nas próximas semanas vai estabelecer como serão calculadas as penalidades.

No que diz respeito à aplicação das novas medidas introduzidas pela MP 784, cumpre destacar o seguinte. As regras processuais (como, por exemplo, os procedimentos para citação e intimação) aplicamse imediatamente. As novas penalidades (incluindo as multas acima mencionadas) serão aplicáveis apenas no que forem mais benéficas para o investigado; caso contrário, continua-se aplicando a penalidade em vigor à época em que a irregularidade ocorreu. Os termos de compromisso podem ser propostos também para processos em curso no Bacen que ainda não foram objeto de decisão de primeira instância (ou seja, aqueles ainda não decididos pelo Bacen). Os acordos de leniência poderão ser propostos a partir da divulgação das regras operacionais a serem definidas pelo Bacen.

Importante observar ainda que os poderes punitivos do Bacen alcançam apenas transgressões administrativas praticadas por instituições financeiras, pelas demais instituições supervisionadas pelo Bacen e pelos integrantes do Sistema de Pagamentos Brasileiro. Na hipótese de práticas de condutas que também caracterizem ilícitos penais ou mesmo outros tipos de ilícitos administrativos (como a prática de cartel e/ou corrupção), a prerrogativa de investigação permanece de titularidade de outras autoridades públicas como Ministério Público, Conselho Administrativo de Defesa Econômica – CADE, etc. Por essa razão, embora não expressamente mencionado na MP 784, BACEN e CVM necessariamente dependerão de uma atuação coordenada com outras autoridades para potencializar a utilização dos institutos do termo de compromisso e acordo de leniência. 

Mas como nada é muito simples em termos de competência, a constitucionalidade (ou não) da MP 784 já está ganhando discussões calorosas no mercado (e acreditem, existem bons argumentos para os dois lados). O Bacen inclusive já se manifestou sobre o tema e apontou que a MP 784 versa apenas sobre penalidades administrativas e instrumentos de atuação fiscalizatória dentro do Sistema Financeiro Nacional. Além de entender que a MP 784 é constitucional, o Bacen também apontou que a norma aumenta a segurança jurídica para os administrados e para o próprio órgão.

Independentemente da discussão acerca da constitucionalidade da MP 784, nos parece evidente que o sistema normativo brasileiro está avançando contra a prática de condutas irregulares e ilegais em todos os setores da economia, convergindo com legislações internacionais e trazendo uma maior segurança jurídica para a Administração Pública e para as pessoas físicas e jurídicas que atuam nesses setores.