De openbare ruimte in Nederland wordt goed gebruikt. Meestal is het gebruik van de openbare ruimte (of publieke ruimte) gratis. Soms moet een gebruiksvergoeding betaald worden om van de openbare ruimte gebruik te mogen maken, bijvoorbeeld voor het parkeren of het exploiteren van een kiosk. Dit roept de vraag op wanneer de overheid als eigenaar van de openbare ruimte een gebruiksvergoeding mag vragen voor het gebruik van die openbare ruimte. In dit blogbericht, onderdeel van de FAQ-serie op Stibbeblog, wordt een antwoord gegeven op deze vraag.

Onderscheid normaal gebruik en bijzonder gebruik van de openbare ruimte

Voor het vragen van een vergoeding voor het gebruik van de openbare ruimte moet onderscheid gemaakt worden in het normaal gebruik en het bijzonder gebruik van de openbare ruimte.

Normaal gebruik

Normaal gebruik van de openbare ruimte is wat de meeste mensen dagelijks doen: lopen op de stoep, fietsen op het fietspad, met een auto rijden op de weg, varen in een boot, spelen in een speeltuin, ontspannen in het park. Hier is de openbare ruimte voor bedoeld en voor ingericht.

Bijzonder gebruik

Bijzonder gebruik van de openbare ruimte is wat afwijkt van het normale gebruik. Hierbij speelt met name de gebruiksduur een rol. Met een auto op de weg rijden is normaal gebruik, maar een auto parkeren langs de kant van de weg is bijzonder gebruik. Een boot die door het water vaart is normaal gebruik, maar een boot die aangemeerd ligt bij een steiger is bijzonder gebruik. Zo is ook bij de bloemenkraam op de stoep sprake van een bijzonder gebruik van de openbare ruimte. Door het bijzonder gebruik van de openbare ruimte wordt dit gedeelte eigenlijk onttrokken aan de openbare ruimte voor het normaal gebruik.

Gebruiksvergoeding via publiekrechtelijke of privaatrechtelijke weg voor gebruik van de openbare ruimte

De overheid heeft twee manieren om een vergoeding te vragen voor het gebruik van de openbare ruimte waar zij eigenaar van is: via de publiekrechtelijke weg en via de privaatrechtelijke weg.

Publiekrechtelijke weg

De publiekrechtelijke weg is als de overheid de gebruiksvergoeding regelt via haar publiekrechtelijke bevoegdheden. De overheid kan belasting heffen en zo een vergoeding ontvangen voor het gebruik van de openbare ruimte. Een voorbeeld hiervan is de parkeerheffing die verschuldigd kan zijn om je auto langs de kant van de weg te parkeren. Of de marktkoopman die een heffing verschuldigd is om zijn marktkraam te mogen plaatsen in de openbare ruimte (precariobelasting). Ook het vragen van tol voor het gebruik van een specifieke weg of tunnel valt hieronder.

Privaatrechtelijke weg

De privaatrechtelijke weg is als de overheid de gebruiksvergoeding regelt via haar privaatrechtelijke bevoegdheden. Net als elke burger en rechtspersoon kan de overheid overeenkomsten afsluiten met betrekking tot haar eigendommen. De overheid kan met de exploitant van een bloemenkraam een overeenkomst afsluiten en afspreken dat de exploitant een bepaalde gebruiksvergoeding betaalt als tegenprestatie voor het mogen plaatsen van die bloemenkraam op de stoep. Het staat de overheid overigens niet altijd vrij om overeenkomsten af te sluiten. Deze bevoegdheid kan publiekrechtelijk ingeperkt zijn.

Wanneer kan op welke grondslag een gebruiksvergoeding voor gebruik van de openbare ruimte gevraagd worden?

De overheid kan via de publiekrechtelijk weg een gebruiksvergoeding vragen voor zowel het normaal gebruik als het bijzonder gebruik van de openbare ruimte.

De overheid kan haar privaatrechtelijke bevoegdheden alleen inzetten om het bijzonder gebruik van de openbare ruimte te regelen (voor zover zij deze bevoegdheid heeft). Normaal gebruik van de openbare ruimte kan niet via de privaatrechtelijke weg geregeld worden.

Klik hier om de afbeelding te bekijken

De hoogte van de privaatrechtelijke gebruiksvergoeding voor bijzonder gebruik van de openbare ruimte bij de samenloop met een vergunning

Voor bepaald gebruik van de openbare ruimte is een vergunning nodig. Zo heeft de exploitant van een marktkraam een standplaatsvergunning nodig om zijn kraam te mogen exploiteren. En een bedrijf heeft een vergunning nodig voor het aanleggen van een steiger in de rivier grenzend aan haar perceel zodat schepen vracht kunnen afleveren. Naast de vergunning – een publiekrechtelijk instrument – kan een gebruiksvergoeding gevraagd worden door de overheid voor het bijzondere gebruik van die openbare ruimte. Als de overheid die gebruiksvergoeding privaatrechtelijk wil regelen, heeft zij door haar publiekrechtelijke achtergrond niet dezelfde ruime contractsvrijheid als een private partij.

Zo staat het de overheid niet geheel vrij om de hoogte van de gebruiksvergoeding vast te stellen. Over de hoogte van de vergoeding moet allereerst oversteenstemming bestaan tussen partijen. Daarnaast moet de vergoeding in een redelijke verhouding staan tot het toegestane gebruik. Een marktconforme vergoeding (los van de vraag wat marktconform is en hoe dit wordt bepaald) wordt in beginsel acceptabel geacht. De overheid mag de gebruiksvergoeding niet onevenredig verhogen of een dusdanig hoge gebruiksvergoeding vragen dat de facto geen gebruik meer kan worden gemaakt van de vergunning waar de overeenkomst aan gerelateerd is. Dit levert namelijk misbruik van bevoegdheid door de overheid op. Ook mag de overheid niet de vergunning weigeren omdat zij een hogere gebruiksvergoeding wenst.

Conclusie

Wat in een specifiek geval al dan niet mogelijk is voor het vragen van een vergoeding voor het gebruik van de openbare ruimte, hangt af van de omstandigheden van het geval. Is er sprake van normaal of van bijzonder gebruik van de openbare ruimte? Vraagt de overheid een vergoeding voor dit gebruik, en zo ja, via de publiekrechtelijke of de privaatrechtelijke weg? Blijft de overheid daarbij binnen de grenzen van haar bevoegdheden? Juist omdat deze grenzen kunnen variëren van geval tot geval, is oplettendheid geboden.