De Omgevingswet gaat over activiteiten die gevolgen kunnen hebben voor de fysieke leefomgeving. Deze fysieke leefomgeving omvat (ook) natuur (artikel 1.2 lid 2, onder h). Uit de memorie van toelichting volgt dat onder natuur in ieder geval in het wild levende flora en fauna en hun habitats worden gerekend. Ook aangeplante bomen en andere vaste planten kunnen vaak als natuur worden beschouwd.

Van Wet natuurbescherming naar Omgevingswet

In het wetsvoorstel dat is ingediend bij de Tweede Kamer is de natuurbeschermingswetgeving nog slechts beperkt geïntegreerd. Dat komt omdat de parlementaire behandeling van de Wet natuurbescherming nog niet is afgerond. Het doel van de wetgever is dat eerst de Wet natuurbescherming in werking treedt (naar verwachting in 2015) en dat deze vervolgens in de Omgevingswet wordt geïntegreerd op het moment van inwerkingtreding van de Omgevingswet. De wetgever acht het onwenselijk dat de herziening van de natuurbeschermingswetgeving vertraagd zou worden door de Omgevingswet. Dit betekent dat de inhoudelijke vernieuwing van de regelgeving voor natuur zal gebeuren via de Wet natuurbescherming. Wel wordt getracht nu al waar mogelijk te anticiperen op de Omgevingswet, bijvoorbeeld door zo veel mogelijk uit te gaan van het begrippenkader, de instrumenten – onder meer de omgevingsvisie en programma’s, algemene regels en de omgevingsvergunning – en de procedures zoals geregeld in het voorstel voor de Omgevingswet.

Dat het natuurbeschermingsrecht nog niet volledig in het wetsvoorstel voor een Omgevingswet is opgenomen, betekent niet dat er niets is opgenomen. Integendeel, het wetsvoorstel bevat al een aantal bepalingen over de natuurbescherming. Hierna zal een korte schets worden gegeven van de regeling zoals deze thans in het wetsvoorstel is opgenomen. Hiertoe wordt eerst ingegaan op de omgevingsvergunning voor Natura 2000-activiteiten en flora- en fauna-activiteiten. Vervolgens zal worden ingegaan op de overige belangrijke natuurinstrumenten, waaronder het Natuurnetwerk Nederland (voorheen de EHS), de omgevingsvisie, het beheerplan en de programmatische aanpak. Ten slotte wordt ingegaan op de rol van de niet-plaatsgebonden handelingen, zoals de jacht, in de Omgevingswet.

Omgevingsvergunning: Natura 2000- en Flora- en fauna-activiteiten

Een omgevingsvergunning voor een Natura 2000- en Flora- en fauna-activiteit is slechts vereist als aan twee belangrijke randvoorwaarden wordt voldaan:

  1. Er moet sprake zijn van een activiteit waarvoor op grond van de Wet natuurbescherming een ontheffingen- of vergunningenregime geldt.

Dit blijkt uit bijlage 1 van de Omgevingswet waarin definities voor een “flora- en fauna-activiteit” en ” Natura 2000-activiteit” zijn opgenomen. Dit zijn alleen die activiteiten waarvoor op grond van de Wet natuurbescherming een ontheffingen- of vergunningenregime geldt.

  1. Er moet sprake zijn van een samenloop van een Natura 2000- of flora- en fauna-activiteit met één of meer ‘andere’ omgevingsvergunningplichtige activiteiten.

Hierbij kan worden gedacht aan een bouwactiviteit in een Natura 2000-gebied. Als geen sprake is van een dergelijke samenloop (bijvoorbeeld een bouwvergunningsvrije activiteit) dan is voor die Natura 2000-activiteit of een flora- en fauna-activiteit geen omgevingsvergunning, maar een afzonderlijke vergunning op grond van de Wet natuurbescherming vereist (artikel 5.1, lid 3, Omgevingswet).

Bevoegd gezag: hoofdregel

De Omgevingswet gaat uit van het principe ‘decentraal, tenzij‘. Dat betekent dat de meeste bevoegdheden bij de gemeenten liggen. Voor de natuurbescherming is echter een belangrijke taak weggelegd voor de provincies. Dit volgt uit het Bestuursakkoord Natuur en het wetsvoorstel Natuurbescherming. De huidige bevoegdheid van de minister om ontheffingen op grond van de Flora- en faunawet te verlenen, zal in zowel de Wet natuurbescherming als de Omgevingswet worden overgedragen aan gedeputeerde staten. Bij algemene maatregel van bestuur zullen de Natura 2000-activiteiten en flora- en fauna-activiteiten worden aangewezen waarvoor gedeputeerde staten het bevoegd gezag zullen zijn (artikel 5.10), dan wel, als sprake is van Natura 2000-activiteiten en flora- en fauna-activiteiten van nationaal belang welke minister(s) bevoegd zijn (artikel 5.11).

Bevoegd gezag: enkelvoudige en meervoudige aanvraag

In tegenstelling tot nu het geval is onder de Wabo, zal het onder de Omgevingswet (weer) mogelijk worden om voor iedere activiteit een aparte omgevingsvergunning aan te vragen (artikel 5.7 lid 1). Bij een zogenaamde “enkelvoudige aanvraag om een omgevingsvergunning” zal het duidelijk zijn wie het bevoegd gezag is. Bij één aanvraag voor “meervoudige activiteiten” geldt als hoofdregel dat er in zo’n geval maar één bestuursorgaan als bevoegd gezag kan gelden. Dit is altijd één van de organen die bevoegd zou zijn als sprake zou zijn geweest van een enkelvoudige aanvraag. Als het college van burgemeester en wethouders één van die organen is, dan is het ook het bevoegd gezag voor de meervoudige activiteit, tenzij bij algemene maatregel van bestuur anders wordt bepaald. Deze algemene maatregel van bestuur is nog niet openbaar gemaakt. Uit de memorie van toelichting blijkt echter dat de regering voornemens is terughoudend om te gaan met deze uitzonderingsmogelijkheid. Daarbij wordt als voorbeeld gegeven dat een initiatiefnemer een nieuw pannenkoekenhuis aan de rand van een beschermd natuurgebied wil realiseren. Als de initiatiefnemer de Natura 2000-activiteit los aanvraagt, zijn gedeputeerde staten het bevoegd gezag. Als de initiatiefnemer er daarentegen voor kiest om alle activiteiten, dus ook de Natura 2000-activiteit, in één keer aan te vragen, dan komt de gehele aanvraag meteen bij burgemeester en wethouders terecht. Op grond van de Wabo zijn burgemeester en wethouders nu verplicht om een verklaring van geen bedenkingen (vvgb) bij de provincie of minister aan te vragen. De vvgb komt echter in de Omgevingswet te vervallen. Naar verwachting zullen burgemeester en wethouders verplicht worden om een advies met instemming bij gedeputeerde staten te vragen (artikel 16.15).

Procedure vergunningverlening: geen vergunning van rechtswege

Voor het verlenen van een omgevingsvergunning zal als hoofdregel gelden dat de reguliere voorbereidingsprocedure wordt toegepast. Dit betekent dat in beginsel binnen acht weken op een aanvraag moet worden beslist. Bij algemene maatregel van bestuur zullen de activiteiten worden aangewezen waarvoor de uniforme openbare voorbereidingsprocedure (afdeling 3.4 van de Awb) moet worden toegepast. Op dit moment is in de Wabo geregeld dat als de reguliere voorbereidingsprocedure van toepassing is de omgevingsvergunning van rechtswege wordt verleend als niet tijdig op de aanvraag wordt beslist. Deze vergunningverlening van rechtswege (ook wel ‘positieve fictieve beschikking’ genoemd) wordt in de Omgevingswet afgeschaft. De regering verwacht dat door deze wijziging afdeling 3.4 Awb voor minder activiteiten hoeft te worden toegepast. Of dat ook voor Natura 2000-activiteiten en flora- en fauna-activiteiten geldt, zal nog nader worden bezien. Dit is onder meer afhankelijk van de vraag of het op grond van de Vogel- of Habitatrichtlijn verplicht is een zienswijzemogelijkheid te creëren.

Voor Natura 2000-activiteiten is daarnaast bepaald dat als bij de voorbereiding van een plan of programma een passende beoordeling moet worden gemaakt, het bevoegd gezag voor dat plan of programma een milieueffectrapport moet opstellen (artikel 16.34 lid 2). Deze plan-mer-plicht bestaat nu ook al.

Handhaving

Het bestuursorgaan dat de omgevingsvergunning verleent, is ook bevoegd om handhavend op te treden indien in strijd met de vergunning of de Omgevingswet wordt gehandeld. Hiervoor is al ingegaan op de instemmingsbevoegdheid die gedeputeerde staten waarschijnlijk gaan krijgen bij de verlening van een omgevingsvergunning voor een Natura 2000- of flora- en fauna-activiteit door burgemeester en wethouders. Deze gedeelde verantwoordelijkheid, die geïllustreerd wordt door de instemmingsbevoegdheid, is reden om ook gedeputeerde staten zelfstandig bevoegd te maken om een last onder bestuursdwang of dwangsom op te leggen (artikel 18.3).

Overige natuurinstrumenten: Natuurnetwerk Nederland (EHS, de omgevingsvisie, het beheerplan en de programmatische aanpak.

Het Natuurnetwerk Nederland zal blijkens de memorie van toelichting worden beschermd door de volgende instrumenten van de Omgevingswet: het omgevingsplan (wat de opvolger van het bestemmingsplan wordt), de omgevingsverordening, de omgevingsvergunning en – zo nodig – instructieregels van de provincie of het Rijk.

Van natuurbeleidsplan, via natuurvisie naar omgevingsvisie

Een van de instrumenten uit de Omgevingswet is de omgevingsvisie. In de Wet natuurbescherming zal een verplichting worden opgenomen voor de Minister van Economische Zaken om een natuurvisie op te stellen. De natuurvisie bevat de hoofdlijnen van het te voeren rijksbeleid gericht op het behoud van de biologische diversiteit, het duurzame gebruik van de bestanddelen daarvan en de bescherming van waardevolle landschappen, in nationaal en internationaal verband, in samenhang met het beleid van het Rijk om te komen tot een verduurzaming van de economie. De onderdelen van de natuurvisie die van belang zijn voor de kwaliteit en het beheer van de fysieke leefomgeving zullen onderdeel gaan uitmaken van de omgevingsvisie.

Op grond van de Omgevingswet komen er zowel nationale als provinciale omgevingsvisies. In de nationale omgevingsvisie wordt natuur dan meegenomen in de integrale beleidsoverwegingen voor de fysieke leefomgeving op strategisch niveau, waarmee het belang van natuur als één van de bepalende onderdelen van het beleid voor de fysieke leefomgeving wordt verzekerd. Op provinciaal niveau maakt het (strategische) natuurbeleid deel uit van de provinciale omgevingsvisie.

Beheerplan: een bijzonder programma

Het beheerplan voor Natura 2000-gebieden zal in de Omgevingswet worden verankerd in de artikelen 3.7 en 3.8. Met de beheerplannen worden de doelstellingen voor instandhouding van habitats en soorten in Natura 2000-gebieden uitgewerkt. De Minister van Economische Zaken zal verantwoordelijk blijven voor het vaststellen van de aanwijzingsbesluiten per Natura 2000-gebied. De procedure voor de aanwijzing van Natura 2000-gebieden is vooralsnog in de Wet natuurbescherming opgenomen en zal nog worden overgeheveld naar de Omgevingswet. In een aanwijzingsbesluit wordt aangegeven hoe elk gebied moet bijdragen aan het bereiken van de landelijke doelstellingen. Vervolgens moeten gedeputeerde staten beheerplannen vaststellen (artikel 3.7 Omgevingswet). In de beheerplannen wordt per gebied uitgewerkt hoe deze doelen uit het aanwijzingsbesluit worden gerealiseerd. Het beheerplan kan (zoals nu ook het geval is) het karakter van een vrijstelling hebben: activiteiten, waarvan in het beheerplan is aangegeven dat zij in overeenstemming zijn met de instandhoudingsdoelstellingen vallen niet langer onder de vergunningplicht van de Wet natuurbescherming. Aan het beheerplan is een uitvoeringsplicht gekoppeld (artikel 3.17, lid 3). Tegen de vaststelling van een beheerplan kan beroep en hoger beroep worden ingesteld, maar dit beroep kan volgens de memorie van toelichting uitsluitend betrekking hebben op de beschrijving van de activiteiten die in dat programma zijn opgenomen en die leiden tot een vrijstelling.

Programmatische aanpak stikstof

Op dit moment kent het natuurbeschermingsrecht al de programmatische aanpak stikstof (PAS). De programmatische aanpak wordt in de Omgevingswet een van de kerninstrumenten. De potentiële reikwijdte van het instrument zal dus worden verbreedt tot de gehele fysieke leefomgeving. Er zal daarom één algemene regeling voor de programmatische aanpak in de Omgevingswet komen. In dit kader is ook het begrip “omgevingswaarden” van belang. Een voorbeeld van een omgevingswaarde is een grenswaarde voor stikstofdepositie in een Natura 2000-gebied.

Instructieregels, instructies en beoordelingsregels

Om rijks- of provinciale belangen te kunnen beschermen, bevat de Omgevingswet de mogelijkheid om instructieregels en instructies te geven. Het Rijk is verplicht om inhoudelijke instructieregels vast te stellen over de verplicht vast te stellen programma’s van decentrale overheden met betrekking tot de natuurbescherming, in het bijzonder ter uitvoering van de Habitat- en Vogelrichtlijn (artikel 2.26, lid 3, onder b en h).

Daarnaast wordt de natuurbescherming ook als een voorbeeld van een provinciaal belang genoemd. Voor de bescherming van Natuurnetwerk Nederland kan de provincie zowel instructieregels (artikel 2.22) als beoordelingsregels voor aanvragen om omgevingsvergunningen (artikel 5.18, lid 2) geven. Provinciale staten kunnen in de omgevingsverordening beschermende instructieregels opnemen die beperkingen bevatten over de bevoegdheid van de gemeenteraad om het omgevingsplan vast te stellen, bijvoorbeeld dat het omgevingsplan geen activiteiten mogelijk maakt die het natuurnetwerk aantasten.

Ten slotte bevat de Omgevingswet de verplichting om beoordelingsregels voor de aanvraag om een Natura 2000-activiteit en flora- en fauna-activiteit vast te stellen (artikel 5.28 jo. 5.17). De beoordelingsregels vormen het toetsingskader om aanvragen te verlenen of weigeren. Deze regels zullen de regels zijn die gelden bij ‘losse’ aanvragen voor deze activiteiten op grond van de Wet natuurbescherming en nu nog de Natuurbeschermingswet 1998 en Flora- en faunawet. Voor het verlenen van omgevingsvergunningen voor ‘afwijkactiviteiten’ (dat zijn activiteiten die afwijken van het omgevingsplan) kan de provinciale omgevingsverordening ook beoordelingsregels bevatten.

De niet-plaatsgebonden handelingen: schadebestrijding, faunabeheer en jacht

Hiervoor is in het bijzonder ingegaan op het gebruik van de kerninstrumenten uit de Omgevingswet ten aanzien van Natura 2000- en flora- en fauna-activiteiten. De Wet natuurbescherming betreft echter niet alleen deze activiteiten, maar ook zogenaamde ‘niet-plaatsgebonden handelingen’, bijvoorbeeld soortenregime, schadebestrijding en faunabeheer, jacht en handel. Voor deze onderwerpen is één van de hoofdstukken 6, 7 of 8 gereserveerd.

Milieu-informatie

Ten slotte is hoofdstuk 21 gereserveerd voor de regelingen over openbaarheid van milieu-informatie. Hiermee wordt het verdrag van Aarhus en de richtlijn toegang tot milieu-informatie geïmplementeerd. Bij milieu-informatie gaat het om milieu in brede zin, inclusief onderwerpen als landschap, natuur en biodiversiteit. De bepalingen die nu zijn opgenomen in hoofdstuk 19 van de Wet milieubeheer zullen naar verwachting op een later moment worden geïntegreerd in de Omgevingswet.

Afronding

Hiervoor is een schets gegeven van de bepalingen in de Omgevingswet die betrekking hebben op de bescherming van de natuur in Nederland. Om twee redenen is veel echter nog onbekend. De eerste reden is dat eerst de Wet natuurbescherming door de Tweede en Eerste Kamer moet worden aangenomen. Pas als deze in werking treedt zal een verdere integratie met de Omgevingswet plaatsvinden. De tweede reden is dat de Omgevingswet uitgewerkt zal worden bij algemene maatregel van bestuur. Het (ontwerp voor) deze algemene maatregel van bestuur is nog niet openbaar.