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Ley 37/2015, de 29 de septiembre, de carreteras: las diez reformas clave

Gomez-Acebo & Pombo Abogados

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Spain November 5 2015

El miércoles 30 de septiembre del 2015 se publicaron en el BOE las dos principales normas que regulan las infraestructuras de transporte terrestre en España, ambas aprobadas por las Cortes el 29 de septiem‑ bre: la Ley 38/2015, del Sector Ferroviario, y la Ley 37/2015, de Carreteras.

Nos referiremos aquí a las novedades más destaca‑ bles que introduce la Ley 37/2015, de Carreteras, que entró en vigor el 1 de octubre pasado y que de‑ rogó la anterior Ley de Carreteras de 1988. La nueva ley se dicta al amparo de la competencia exclusiva estatal sobre el régimen general de comunicaciones y sobre las obras públicas de interés general o cuya realización afecte a más de una comunidad autó‑ noma (art. 140.1.º, 21.º y 24.º de la Constitución española).

Se mantiene en vigor, en todo lo que no se oponga a lo dispuesto en la ley, el Reglamento General de Ca‑ rreteras aprobado por Real Decreto 1812/1994, pero se emplaza al Gobierno para que apruebe un nuevo desarrollo reglamentario.

Nueva clasificación de las carreteras que conlleva la reducción de las zonas de domi- nio público, de servidumbre y de afección

La ley suprime la categoría de las «vías rápi‑ das», que se definían como «carreteras de una sola calzada y con limitación total de accesos a las propiedades colindantes».

A partir de ahora, las carreteras del Esta‑do se clasifican en autopistas y autovías (cuyo concepto no cambia), en «carreteras multica‑ rril», que se definen como aquellas que «sin ser autopistas o autovías tienen al menos dos carri‑ les destinados a la circulación para cada sentido, con separación o delimitación de los mismos, pudiendo tener accesos o cruces a nivel» y las «carreteras convencionales», que son todas las demás carreteras.

El anexo II de la ley actualiza el catálogo de las carreteras estatales de acuerdo con esta nueva clasificación.

Pero, sobre todo, esta modificación de los tipos de carreteras sirve para llevar a cabo una reducción de las limitaciones a las propiedades privadas adyacentes, pues a partir de ahora ni a las anteriores vías rápidas ni a las nuevas carreteras multicarril (difíciles de distinguir de las autovías, salvo porque admiten cruces a nivel y no se limitan los accesos) se les aplican las limitaciones propias de las autopistas, sino las de las carreteras convencionales.

Las zonas de dominio público o en las que se imponen limitaciones a la propiedad privada, re‑ guladas en el capítulo III de la ley, son, a partir de ahora, las siguientes:

La zona de dominio público comprende, además de los terrenos ocupados por las carreteras del Estado y sus elementos fun‑ cionales, una franja de terreno a cada lado de ocho metros de anchura en autopistas y autovías y de tres metros en carreteras convencionales, carreteras multicarril y vías de servicio.

La zona de servidumbre está constituida por dos franjas de terreno a ambos lados de la carretera, delimitadas interiormente por la zona de dominio público y exteriormente por dos líneas paralelas a las aristas exte‑ riores de la explanación, a una distancia de veinticinco metros en autopistas y autovías y de ocho metros en carreteras convencio‑ nales y carreteras multicarril.

La zona de afección está constituida por dos franjas de terreno a ambos lados de las carreteras, delimitadas interiormente por la zona de servidumbre y exteriormente por las dos líneas exteriores de la explanación, a una distancia de cien metros en autopis‑ tas y autovías y de cincuenta metros en carreteras multicarril y convencionales.

La línea límite de edificación se sitúa, a am‑ bos lados de las carreteras del Estado, a cincuenta metros en autopistas y autovías y a veinticinco metros en carreteras conven‑ cionales y carreteras multicarril. Se reduce la línea límite de edificación en las variantes o carreteras de circunvalación, que pasa de cien a cincuenta metros.

Modificaciones en las limitaciones a la construcción en las distintas zonas

Las limitaciones a la construcción en las distintas zonas expuestas en el número anterior también sufren algunas modificaciones:

En la zona de dominio público hay que des‑ tacar que hasta ahora sólo podían realizarse obras o construcciones cuando la prestación de un servicio público de interés general así lo exigía, pero ahora se añade que cuando se encuentre así establecido «en una dispo‑ sición legal» o cuando «se justifique debida‑ mente que no existe otra alternativa técnica o económicamente viable» (art. 29).

En la zona de afección se mantiene la necesidad de autorización para ejecutar cualquier tipo de obras, cambiar el uso o destino de las existentes y plantar o talar árboles, pero ahora esta autorización será  reglada en la zona de afección que sea ex‑ terior a la línea límite de edificación, pues «sólo podrá fundamentarse en razones de seguridad viaria, o en la adecuada explo‑ tación de la vía, o en previsiones de los planes, estudios o proyectos de construc‑ ción, conservación, ampliación o variación de carreteras del Estado en un futuro no superior a diez años […]» (art. 32.4).

En la línea límite de edificación se sigue prohi‑ biendo cualquier tipo de obra de construcción, reconstrucción o ampliación. Fuera de esta lí‑ nea límite se señala la necesidad de que la edificación residencial respete las restricciones que resulten del establecimiento de las zonas de servidumbre acústica que se definan en los mapas o estudios específicos de ruido reali‑ zados por el Ministerio de Fomento (art. 33.1, párr. 3.º).

 

 

 

 

 

 

Análisis GA&P | Noviembre 2015 1

N. de la C.: En las citas literales se ha rectificado en lo posible —sin afectar al sentido— la grafía de ciertos elementos (acentos, mayúsculas, símbolos, abreviaturas,

cursivas...) para adecuarlos a las normas tipográficas utilizadas en el resto del texto.

El miércoles 30 de septiembre del 2015 se publicaron

en el BOE las dos principales normas que regulan las

infraestructuras de transporte terrestre en España,

ambas aprobadas por las Cortes el 29 de septiembre:

la Ley 38/2015, del Sector Ferroviario, y la

Ley 37/2015, de Carreteras.

Nos referiremos aquí a las novedades más destacables

que introduce la Ley 37/2015, de Carreteras,

que entró en vigor el 1 de octubre pasado y que derogó

la anterior Ley de Carreteras de 1988. La nueva

ley se dicta al amparo de la competencia exclusiva

estatal sobre el régimen general de comunicaciones

y sobre las obras públicas de interés general o cuya

realización afecte a más de una comunidad autónoma

(art. 140.1.º, 21.º y 24.º de la Constitución

española).

Se mantiene en vigor, en todo lo que no se oponga a

lo dispuesto en la ley, el Reglamento General de Carreteras

aprobado por Real Decreto 1812/1994, pero

se emplaza al Gobierno para que apruebe un nuevo

desarrollo reglamentario.

1. Nueva clasificación de las carreteras que

conlleva la reducción de las zonas de dominio

público, de servidumbre y de afección

La ley suprime la categoría de las «vías rápidas

», que se definían como «carreteras de una

sola calzada y con limitación total de accesos a

las propiedades colindantes».

A partir de ahora, las carreteras del Estado

se clasifican en autopistas y autovías (cuyo

concepto no cambia), en «carreteras multicarril

», que se definen como aquellas que «sin ser

autopistas o autovías tienen al menos dos carriles

destinados a la circulación para cada sentido,

con separación o delimitación de los mismos,

pudiendo tener accesos o cruces a nivel» y las

«carreteras convencionales», que son todas las

demás carreteras.

El anexo II de la ley actualiza el catálogo de las

carreteras estatales de acuerdo con esta nueva

clasificación.

Pero, sobre todo, esta modificación de los tipos

de carreteras sirve para llevar a cabo una reducción

de las limitaciones a las propiedades privadas

adyacentes, pues a partir de ahora ni a las

anteriores vías rápidas ni a las nuevas carreteras

multicarril (difíciles de distinguir de las autovías,

salvo porque admiten cruces a nivel y no se limitan

los accesos) se les aplican las limitaciones

propias de las autopistas, sino las de las carreteras

convencionales.

Las zonas de dominio público o en las que se

imponen limitaciones a la propiedad privada, reguladas

en el capítulo III de la ley, son, a partir

de ahora, las siguientes:

● La zona de dominio público comprende,

además de los terrenos ocupados por las

carreteras del Estado y sus elementos funcionales,

una franja de terreno a cada lado

de ocho metros de anchura en autopistas

y autovías y de tres metros en carreteras

Ley 37/2015, de 29 de septiembre, de Carreteras:

las diez reformas clave

Blanca Lozano Cutanda

Catedrática de Derecho Administrativo

Consejera académica de Gómez-Acebo & Pombo

Miguel Ángel García Otero

Asociado Senior del Área de Derecho Público

de Gómez-Acebo & Pombo

Análisis GA&P | Noviembre 2015 2

convencionales, carreteras multicarril y vías

de servicio.

● La zona de servidumbre está constituida por

dos franjas de terreno a ambos lados de la

carretera, delimitadas interiormente por

la zona de dominio público y exteriormente

por dos líneas paralelas a las aristas exteriores

de la explanación, a una distancia de

veinticinco metros en autopistas y autovías

y de ocho metros en carreteras convencionales

y carreteras multicarril.

● La zona de afección está constituida por

dos franjas de terreno a ambos lados de las

carreteras, delimitadas interiormente por la

zona de servidumbre y exteriormente por

las dos líneas exteriores de la explanación,

a una distancia de cien metros en autopistas

y autovías y de cincuenta metros en

carreteras multicarril y convencionales.

● La línea límite de edificación se sitúa, a ambos

lados de las carreteras del Estado, a

cincuenta metros en autopistas y autovías y

a veinticinco metros en carreteras convencionales

y carreteras multicarril. Se reduce

la línea límite de edificación en las variantes

o carreteras de circunvalación, que pasa de

cien a cincuenta metros.

2. Modificaciones en las limitaciones a la

construcción en las distintas zonas

Las limitaciones a la construcción en las distintas

zonas expuestas en el número anterior también

sufren algunas modificaciones:

● En la zona de dominio público hay que destacar

que hasta ahora sólo podían realizarse

obras o construcciones cuando la prestación

de un servicio público de interés general así

lo exigía, pero ahora se añade que cuando

se encuentre así establecido «en una disposición

legal» o cuando «se justifique debidamente

que no existe otra alternativa técnica

o económicamente viable» (art. 29).

● En la zona de afección se mantiene la

necesidad de autorización para ejecutar

cualquier tipo de obras, cambiar el uso o

destino de las existentes y plantar o talar

árboles, pero ahora esta autorización será

reglada en la zona de afección que sea exterior

a la línea límite de edificación, pues

«sólo podrá fundamentarse en razones de

seguridad viaria, o en la adecuada explotación

de la vía, o en previsiones de los

planes, estudios o proyectos de construcción,

conservación, ampliación o variación

de carreteras del Estado en un futuro no

superior a diez años […]» (art. 32.4).

En la línea límite de edificación se sigue prohibiendo

cualquier tipo de obra de construcción,

reconstrucción o ampliación. Fuera de esta línea

límite se señala la necesidad de que la

edificación residencial respete las restricciones

que resulten del establecimiento de las zonas

de servidumbre acústica que se definan en los

mapas o estudios específicos de ruido realizados

por el Ministerio de Fomento (art. 33.1,

párr. 3.º).

3. Incremento del canon por uso especial u

ocupación de dominio público

En el caso de las autorizaciones de ocupación

o aprovechamiento especial del dominio público,

la base de fijación del canon será el valor

de los terrenos ocupados, habida cuenta de su

valor de adquisición por el Estado y el de los

predios contiguos; se incrementa el tipo de gravamen,

que pasa del 4 % al 5 % sobre el valor

de dicha base.

En el caso de las concesiones de áreas de servicio,

el canon será el que se haya comprometido

o se comprometa a satisfacer el concesionario

en la proposición que sirvió de base para el otorgamiento

de la concesión.

4. Planificación

Destaca en esta materia la introducción y regulación

de la figura denominada «Plan Estratégico

de las Carreteras del Estado», que se convierte

en el instrumento técnico y jurídico de la política

sectorial de carreteras del Estado. Este documento

será aprobado y modificado por el Consejo de

Ministros, a propuesta del Ministerio de Fomento,

y contendrá las previsiones, los objetivos y las

prioridades de actuación con respecto a las carreteras

estatales y sus elementos funcionales

para el periodo de tiempo al que se refiera el Plan

Estratégico.

Análisis GA&P | Noviembre 2015 3

Llama la atención que la ley no establezca ni el

periodo temporal mínimo que deben abarcar

estos planes estratégicos ni cuándo el Consejo

de Ministros deberá aprobar el primero de

ellos.

Se establece la necesidad de que los estudios

informativos de nuevas carreteras o de modificaciones

sustanciales de las existentes incluyan

una evaluación de las infraestructuras viarias en

la seguridad, así como que tanto los anteproyectos

como los proyectos de nuevas carreteras o

de modificaciones sustanciales de las existentes

deban someterse a auditorías de seguridad

viaria, al igual que las propias obras previamente

a su puesta en servicio. Se remite al desarrollo

reglamentario la definición, el alcance y el contenido

de estas auditorías.

Sería deseable que el futuro reglamento incluyera

una definición de qué ha de entenderse por

«modificación sustancial» de una carretera existente,

así como que regulara el nivel de conformidad

que tales auditorías han de alcanzar para

permitir la puesta en servicio de la obra terminada

o, en su caso, las consecuencias de que

no se alcance tal conformidad, siempre teniendo

en cuenta que tanto el anteproyecto como el

proyecto de construcción ya fueron sometidos a

evaluaciones similares.

Interesa destacar, por último, la necesidad de

que, con carácter previo a la aprobación

de cualquier estudio o proyecto en la materia

que suponga una modificación significativa de

la longitud de la red de carreteras del Estado o

una variación sustancial de las características

geométricas, técnicas o estructurales de alguno

de sus tramos, se deba llevar a cabo un análisis

coste‑beneficio de él en el que queden suficientemente

acreditadas la procedencia de su ejecución

y la inexistencia de alternativas más económicas

y eficientes. Del mismo modo, se prevé

que el Ministerio de Fomento, antes de adoptar

el correspondiente acuerdo para la ejecución de

una nueva carretera con cargo a la financiación

pública, deberá estudiar la viabilidad o procedencia

de su realización mediante alternativas

de menor coste o sistemas de gestión indirecta o

colaboración público‑privada.

En definitiva, medidas de planificación tan necesarias

como tardías, pues en el actual escenario

de débil recuperación económica y sin

apenas perspectivas de desarrollo de nuevas

infraestructuras viarias, las medidas expuestas

resultan de muy escasa virtualidad práctica.

5. Financiación

En materia de financiación resulta particularmente

llamativa la ampliación del desarrollo

normativo de la figura de las «contribuciones especiales

». Esta figura tributaria, existente ya en

la ley anterior, pero muy escasamente utilizada

(salvo en el ámbito local), consiste en la facultad

de la Administración de imponer una exacción a

aquellas personas físicas o jurídicas que obtengan

un beneficio especial como consecuencia

de la ejecución de una obra de infraestructura

viaria. En particular, la ley considera beneficio

especial el aumento de valor de determinadas

fincas como consecuencia de la ejecución de

tales obras.

Pues bien, la ley prevé como novedad que en

toda propuesta de actuación generadora de

gasto público relativa a la ejecución de obras

de infraestructura viaria, con excepción de las

declaradas urgentes, se deba considerar el establecimiento

de contribuciones especiales o justificar

motivadamente su improcedencia.

Asimismo, la ley regula que el momento de

devengo de las contribuciones especiales que

puedan imponerse será el momento de la puesta

en servicio de las obras y, por último, prevé que,

a los sujetos pasivos que además sean titulares

de un derecho expropiado para la ejecución

de las obras, les sea deducido el justiprecio de

aquél de su cuota individual.

6. Explotación de las carreteras. Previsiones

para procurar la apertura a la competencia

de las áreas de servicio

● A partir de ahora, «la utilización de las carreteras

por el usuario será gratuita o podrá

conllevar el pago de peajes o tasas»

(art. 22). Con esta previsión se elimina la

regla general contenida en la ley anterior de

que la utilización de las carreteras será gratuita

y de que sólo excepcionalmente conllevará

el pago de peaje, previéndose además

como alternativa el pago de tasas.

● Se suprime la limitación de que no puedan

instalarse áreas de servicio en las variantes

o carreteras de circunvalación que establecía

la ley de 1988.

Análisis GA&P | Noviembre 2015 4

● Pero la principal novedad en materia de

explotación de carreteras se refiere, como

ha destacado el Ministerio de Fomento, a

la introducción de un precepto dirigido

a procurar la apertura a la competencia de

la distribución al por menor del productos

petrolíferos en la áreas de servicio.

El artículo 27.2 de la ley dispone así que la

adjudicación de las concesiones de áreas

de servicio en las que se incluyan instalaciones

de distribución al por menor de

productos petrolíferos no se podrá realizar

a favor del mismo operador al por mayor

ni de un operador del mismo grupo empresarial

que el que suministre en exclusiva a

las estaciones de servicio inmediatamente

anterior y posterior, en el mismo sentido

de circulación, a la que es objeto de licitación.

Del mismo modo, no podrán adjudicarse

en bloque todas las concesiones de

áreas de servicio que cuenten con instalaciones

de este tipo a un mismo operador

al por mayor ni a operadores de un mismo

grupo empresarial.

En coherencia con esta previsión, la disposición

final segunda de la ley modifica

la Ley 8/1972, de 10 de mayo, de Construcción,

Conservación y Explotación de

Autopistas en Régimen de Concesión,

para incluir las restricciones descritas en

cuanto a la adjudicación de áreas de servicio

en las autopistas de peaje.

Interesa asimismo señalar que el artículo

27 de la ley regula con detalle el procedimiento

para la adjudicación de las

áreas de servicio y precisa que, «cuando se

trate de la concesión de la explotación de

áreas de servicio ya construidas, el importe

del canon anual, que será fijado en las

bases del correspondiente procedimiento

de adjudicación del contrato concesional,

no podrá ser inferior al 4 % de la valoración

de las mismas».

● En la misma línea de liberalizar las áreas

de servicio, la ley suprime la referencia a

la fijación por reglamento de sus «distancias

mínimas», disponiéndose únicamente

que el Ministerio de Fomento establecerá

su localización y características funcionales

en atención a los criterios que enuncia la

ley (art. 26.3).

7. Coordinación entre la planificación viaria,

la ordenación del territorio y el planeamiento

urbanístico. La «zona de influencia

» de las carreteras del Estado

El artículo 16 contiene diversas determinaciones

dirigidas a evitar, como dice la exposición de

motivos, que el desarrollo de las carreteras estatales

se supedite únicamente a la planificación

territorial y urbanística, así como para la especulación

de los terrenos cuando se proyecta una

carretera. Entre las medidas previstas pueden

destacarse las siguientes:

● Se establece que las previsiones de los estudios

de carreteras ya aprobados prevalezcan

sobre cualquier instrumento de ordenación

territorial o urbanística en tramitación.

La aprobación de instrumentos de modificación,

revisión, desarrollo o ejecución de la

ordenación territorial o urbanística en contra

de lo establecido en un estudio de carreteras

aprobado definitivamente se sanciona

con la nulidad de pleno derecho.

● Se recoge la necesidad de informe del Ministerio

de Fomento cuando se acuerde la redacción,

revisión, modificación o adaptación

de cualquier instrumento urbanístico o de

protección medioambiental que pudiera afectar,

directa o indirectamente, a las carreteras

del Estado por estar dentro de su zona de

influencia. Reglamentariamente se definirá la

zona de influencia de las carreteras del Estado.

El informe tendrá carácter vinculante en

lo que se refiere a las posibles afecciones a la

red de carreteras del Estado (pero, si no se

emite en un plazo de tres meses, se entiende

favorable), sancionándose igualmente con

la nulidad de pleno derecho la aprobación de

los citados instrumentos sin pedir este informe

o cuando afecten al dominio o al servicio

público de titularidad estatal.

● Se prevé que, desde el momento en que se

apruebe inicialmente un estudio informativo

de carreteras, pueda suspenderse la aprobación

de los instrumentos de ordenación

territorial y urbanística sin que sea posible

otorgar nuevas clasificaciones o calificaciones

a los suelos afectados ni licencias urbanísticas

nuevas durante el plazo máximo de

un año desde la publicación del anuncio

de información pública, o hasta un año y

seis meses en casos excepcionales previstos

Análisis GA&P | Noviembre 2015 5

Para más información consulte nuestra web www.gomezacebo-pombo.com, o diríjase al siguiente e-mail de contacto: [email protected]

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de forma motivada por el Ministerio de Fomento.

8. Potestades de la Administración en caso de

obras o usos no autorizados y para establecer

limitaciones a la circulación

● Además del procedimiento contradictorio ya

previsto para la legalización o, en su caso,

demolición de las obras o instalaciones o el

cese de los usos no autorizados o que no

se ajusten a lo establecido en las autorizaciones,

la ley añade que la Administración,

ante actuaciones en el dominio público que

representen un peligro para la seguridad

viaria o la adecuada explotación de la vía,

pueda adoptar medidas inmediatas para

suprimir el peligro por cuenta del causante

y sin necesidad de autorización judicial

previa.

● El artículo 38 regula las posibilidades del

Ministerio de fomento de imponer en determinadas

circunstancias limitaciones temporales

o permanentes a la circulación en

ciertos tramos de las carreteras, incluida

la posibilidad de desviar el tráfico hacia

autopistas explotadas en régimen de concesión

(con previsión de compensaciones

al concesionario por los perjuicios que se le

originen).

9. Resarcimiento por daños a las carreteras y

por el coste del auxilio público

El artículo 40 prevé que el Ministerio de Fomento

podrá exigir, además del resarcimiento del coste

de reparación de las carreteras, el «coste que

conlleve su intervención para el auxilio público

mediante personal, ya sea a través de medios

propios o contratados, medios de señalización o

balizamiento, la custodia de vehículos o cargas,

y la retirada de restos en caso de accidente o

avería». Todo ello hay que entenderlo referido,

claro está, a aquellos supuestos en los que proceda

tal resarcimiento conforme a las reglas que

rigen las responsabilidad extracontractual por

daños.

10. Incremento de las infracciones y de la

cuantía de las sanciones

Como viene siendo habitual en cada nueva ley,

dada la «hipertrofia punitiva» que padecemos,

se amplía el catálogo de infracciones y se incrementa

la cuantía de las sanciones previstas en la

normativa anterior.

Entre las nuevas infracciones incorporadas a la

Ley de Carreteras cabe destacar las aplicables

a los concesionarios (que hasta ahora se limitaban

a las penalidades contractuales previstas en

el Decreto 215/1973, por el que se aprueba el

pliego de cláusulas generales para la construcción,

conservación y explotación de autopistas

en régimen de concesión). Se tipifica así como

infracción grave la «negligencia en la prestación

de servicios a usuarios o en el cumplimiento de

las tareas de explotación de carreteras o elementos

funcionales en régimen de concesión,

por parte de sus concesionarios, sin perjuicio de

las penalizaciones contractuales que, en su caso

se encuentren establecidas en los correspondientes

contratos» (art. 41.3l).

Se incrementa en gran manera el importe máximo

de todas las sanciones. En el caso de las

infracciones muy graves, la cuantía máxima

de la multa pasa de 25 000 000 de pesetas

(unos 150 000 euros) a 300 000 euros.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Gomez-Acebo & Pombo Abogados - Blanca Lozano Cutanda and Miguel Ángel García Otero

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