El miércoles 30 de septiembre del 2015 se publicaron en el BOE las dos principales normas que regulan las infraestructuras de transporte terrestre en España, ambas aprobadas por las Cortes el 29 de septiem‑ bre: la Ley 38/2015, del Sector Ferroviario, y la Ley 37/2015, de Carreteras.
Nos referiremos aquí a las novedades más destaca‑ bles que introduce la Ley 37/2015, de Carreteras, que entró en vigor el 1 de octubre pasado y que de‑ rogó la anterior Ley de Carreteras de 1988. La nueva ley se dicta al amparo de la competencia exclusiva estatal sobre el régimen general de comunicaciones y sobre las obras públicas de interés general o cuya realización afecte a más de una comunidad autó‑ noma (art. 140.1.º, 21.º y 24.º de la Constitución española).
Se mantiene en vigor, en todo lo que no se oponga a lo dispuesto en la ley, el Reglamento General de Ca‑ rreteras aprobado por Real Decreto 1812/1994, pero se emplaza al Gobierno para que apruebe un nuevo desarrollo reglamentario.
Nueva clasificación de las carreteras que conlleva la reducción de las zonas de domi- nio público, de servidumbre y de afección
La ley suprime la categoría de las «vías rápi‑ das», que se definían como «carreteras de una sola calzada y con limitación total de accesos a las propiedades colindantes».
A partir de ahora, las carreteras del Esta‑do se clasifican en autopistas y autovías (cuyo concepto no cambia), en «carreteras multica‑ rril», que se definen como aquellas que «sin ser autopistas o autovías tienen al menos dos carri‑ les destinados a la circulación para cada sentido, con separación o delimitación de los mismos, pudiendo tener accesos o cruces a nivel» y las «carreteras convencionales», que son todas las demás carreteras.
El anexo II de la ley actualiza el catálogo de las carreteras estatales de acuerdo con esta nueva clasificación.
Pero, sobre todo, esta modificación de los tipos de carreteras sirve para llevar a cabo una reducción de las limitaciones a las propiedades privadas adyacentes, pues a partir de ahora ni a las anteriores vías rápidas ni a las nuevas carreteras multicarril (difíciles de distinguir de las autovías, salvo porque admiten cruces a nivel y no se limitan los accesos) se les aplican las limitaciones propias de las autopistas, sino las de las carreteras convencionales.
Las zonas de dominio público o en las que se imponen limitaciones a la propiedad privada, re‑ guladas en el capítulo III de la ley, son, a partir de ahora, las siguientes:
La zona de dominio público comprende, además de los terrenos ocupados por las carreteras del Estado y sus elementos fun‑ cionales, una franja de terreno a cada lado de ocho metros de anchura en autopistas y autovías y de tres metros en carreteras convencionales, carreteras multicarril y vías de servicio.
La zona de servidumbre está constituida por dos franjas de terreno a ambos lados de la carretera, delimitadas interiormente por la zona de dominio público y exteriormente por dos líneas paralelas a las aristas exte‑ riores de la explanación, a una distancia de veinticinco metros en autopistas y autovías y de ocho metros en carreteras convencio‑ nales y carreteras multicarril.
La zona de afección está constituida por dos franjas de terreno a ambos lados de las carreteras, delimitadas interiormente por la zona de servidumbre y exteriormente por las dos líneas exteriores de la explanación, a una distancia de cien metros en autopis‑ tas y autovías y de cincuenta metros en carreteras multicarril y convencionales.
La línea límite de edificación se sitúa, a am‑ bos lados de las carreteras del Estado, a cincuenta metros en autopistas y autovías y a veinticinco metros en carreteras conven‑ cionales y carreteras multicarril. Se reduce la línea límite de edificación en las variantes o carreteras de circunvalación, que pasa de cien a cincuenta metros.
Modificaciones en las limitaciones a la construcción en las distintas zonas
Las limitaciones a la construcción en las distintas zonas expuestas en el número anterior también sufren algunas modificaciones:
En la zona de dominio público hay que des‑ tacar que hasta ahora sólo podían realizarse obras o construcciones cuando la prestación de un servicio público de interés general así lo exigía, pero ahora se añade que cuando se encuentre así establecido «en una dispo‑ sición legal» o cuando «se justifique debida‑ mente que no existe otra alternativa técnica o económicamente viable» (art. 29).
En la zona de afección se mantiene la necesidad de autorización para ejecutar cualquier tipo de obras, cambiar el uso o destino de las existentes y plantar o talar árboles, pero ahora esta autorización será reglada en la zona de afección que sea ex‑ terior a la línea límite de edificación, pues «sólo podrá fundamentarse en razones de seguridad viaria, o en la adecuada explo‑ tación de la vía, o en previsiones de los planes, estudios o proyectos de construc‑ ción, conservación, ampliación o variación de carreteras del Estado en un futuro no superior a diez años […]» (art. 32.4).
En la línea límite de edificación se sigue prohi‑ biendo cualquier tipo de obra de construcción, reconstrucción o ampliación. Fuera de esta lí‑ nea límite se señala la necesidad de que la edificación residencial respete las restricciones que resulten del establecimiento de las zonas de servidumbre acústica que se definan en los mapas o estudios específicos de ruido reali‑ zados por el Ministerio de Fomento (art. 33.1, párr. 3.º).
Análisis GA&P | Noviembre 2015 1
N. de la C.: En las citas literales se ha rectificado en lo posible —sin afectar al sentido— la grafía de ciertos elementos (acentos, mayúsculas, símbolos, abreviaturas,
cursivas...) para adecuarlos a las normas tipográficas utilizadas en el resto del texto.
El miércoles 30 de septiembre del 2015 se publicaron
en el BOE las dos principales normas que regulan las
infraestructuras de transporte terrestre en España,
ambas aprobadas por las Cortes el 29 de septiembre:
la Ley 38/2015, del Sector Ferroviario, y la
Ley 37/2015, de Carreteras.
Nos referiremos aquí a las novedades más destacables
que introduce la Ley 37/2015, de Carreteras,
que entró en vigor el 1 de octubre pasado y que derogó
la anterior Ley de Carreteras de 1988. La nueva
ley se dicta al amparo de la competencia exclusiva
estatal sobre el régimen general de comunicaciones
y sobre las obras públicas de interés general o cuya
realización afecte a más de una comunidad autónoma
(art. 140.1.º, 21.º y 24.º de la Constitución
española).
Se mantiene en vigor, en todo lo que no se oponga a
lo dispuesto en la ley, el Reglamento General de Carreteras
aprobado por Real Decreto 1812/1994, pero
se emplaza al Gobierno para que apruebe un nuevo
desarrollo reglamentario.
1. Nueva clasificación de las carreteras que
conlleva la reducción de las zonas de dominio
público, de servidumbre y de afección
La ley suprime la categoría de las «vías rápidas
», que se definían como «carreteras de una
sola calzada y con limitación total de accesos a
las propiedades colindantes».
A partir de ahora, las carreteras del Estado
se clasifican en autopistas y autovías (cuyo
concepto no cambia), en «carreteras multicarril
», que se definen como aquellas que «sin ser
autopistas o autovías tienen al menos dos carriles
destinados a la circulación para cada sentido,
con separación o delimitación de los mismos,
pudiendo tener accesos o cruces a nivel» y las
«carreteras convencionales», que son todas las
demás carreteras.
El anexo II de la ley actualiza el catálogo de las
carreteras estatales de acuerdo con esta nueva
clasificación.
Pero, sobre todo, esta modificación de los tipos
de carreteras sirve para llevar a cabo una reducción
de las limitaciones a las propiedades privadas
adyacentes, pues a partir de ahora ni a las
anteriores vías rápidas ni a las nuevas carreteras
multicarril (difíciles de distinguir de las autovías,
salvo porque admiten cruces a nivel y no se limitan
los accesos) se les aplican las limitaciones
propias de las autopistas, sino las de las carreteras
convencionales.
Las zonas de dominio público o en las que se
imponen limitaciones a la propiedad privada, reguladas
en el capítulo III de la ley, son, a partir
de ahora, las siguientes:
● La zona de dominio público comprende,
además de los terrenos ocupados por las
carreteras del Estado y sus elementos funcionales,
una franja de terreno a cada lado
de ocho metros de anchura en autopistas
y autovías y de tres metros en carreteras
Ley 37/2015, de 29 de septiembre, de Carreteras:
las diez reformas clave
Blanca Lozano Cutanda
Catedrática de Derecho Administrativo
Consejera académica de Gómez-Acebo & Pombo
Miguel Ángel García Otero
Asociado Senior del Área de Derecho Público
de Gómez-Acebo & Pombo
Análisis GA&P | Noviembre 2015 2
convencionales, carreteras multicarril y vías
de servicio.
● La zona de servidumbre está constituida por
dos franjas de terreno a ambos lados de la
carretera, delimitadas interiormente por
la zona de dominio público y exteriormente
por dos líneas paralelas a las aristas exteriores
de la explanación, a una distancia de
veinticinco metros en autopistas y autovías
y de ocho metros en carreteras convencionales
y carreteras multicarril.
● La zona de afección está constituida por
dos franjas de terreno a ambos lados de las
carreteras, delimitadas interiormente por la
zona de servidumbre y exteriormente por
las dos líneas exteriores de la explanación,
a una distancia de cien metros en autopistas
y autovías y de cincuenta metros en
carreteras multicarril y convencionales.
● La línea límite de edificación se sitúa, a ambos
lados de las carreteras del Estado, a
cincuenta metros en autopistas y autovías y
a veinticinco metros en carreteras convencionales
y carreteras multicarril. Se reduce
la línea límite de edificación en las variantes
o carreteras de circunvalación, que pasa de
cien a cincuenta metros.
2. Modificaciones en las limitaciones a la
construcción en las distintas zonas
Las limitaciones a la construcción en las distintas
zonas expuestas en el número anterior también
sufren algunas modificaciones:
● En la zona de dominio público hay que destacar
que hasta ahora sólo podían realizarse
obras o construcciones cuando la prestación
de un servicio público de interés general así
lo exigía, pero ahora se añade que cuando
se encuentre así establecido «en una disposición
legal» o cuando «se justifique debidamente
que no existe otra alternativa técnica
o económicamente viable» (art. 29).
● En la zona de afección se mantiene la
necesidad de autorización para ejecutar
cualquier tipo de obras, cambiar el uso o
destino de las existentes y plantar o talar
árboles, pero ahora esta autorización será
reglada en la zona de afección que sea exterior
a la línea límite de edificación, pues
«sólo podrá fundamentarse en razones de
seguridad viaria, o en la adecuada explotación
de la vía, o en previsiones de los
planes, estudios o proyectos de construcción,
conservación, ampliación o variación
de carreteras del Estado en un futuro no
superior a diez años […]» (art. 32.4).
En la línea límite de edificación se sigue prohibiendo
cualquier tipo de obra de construcción,
reconstrucción o ampliación. Fuera de esta línea
límite se señala la necesidad de que la
edificación residencial respete las restricciones
que resulten del establecimiento de las zonas
de servidumbre acústica que se definan en los
mapas o estudios específicos de ruido realizados
por el Ministerio de Fomento (art. 33.1,
párr. 3.º).
3. Incremento del canon por uso especial u
ocupación de dominio público
En el caso de las autorizaciones de ocupación
o aprovechamiento especial del dominio público,
la base de fijación del canon será el valor
de los terrenos ocupados, habida cuenta de su
valor de adquisición por el Estado y el de los
predios contiguos; se incrementa el tipo de gravamen,
que pasa del 4 % al 5 % sobre el valor
de dicha base.
En el caso de las concesiones de áreas de servicio,
el canon será el que se haya comprometido
o se comprometa a satisfacer el concesionario
en la proposición que sirvió de base para el otorgamiento
de la concesión.
4. Planificación
Destaca en esta materia la introducción y regulación
de la figura denominada «Plan Estratégico
de las Carreteras del Estado», que se convierte
en el instrumento técnico y jurídico de la política
sectorial de carreteras del Estado. Este documento
será aprobado y modificado por el Consejo de
Ministros, a propuesta del Ministerio de Fomento,
y contendrá las previsiones, los objetivos y las
prioridades de actuación con respecto a las carreteras
estatales y sus elementos funcionales
para el periodo de tiempo al que se refiera el Plan
Estratégico.
Análisis GA&P | Noviembre 2015 3
Llama la atención que la ley no establezca ni el
periodo temporal mínimo que deben abarcar
estos planes estratégicos ni cuándo el Consejo
de Ministros deberá aprobar el primero de
ellos.
Se establece la necesidad de que los estudios
informativos de nuevas carreteras o de modificaciones
sustanciales de las existentes incluyan
una evaluación de las infraestructuras viarias en
la seguridad, así como que tanto los anteproyectos
como los proyectos de nuevas carreteras o
de modificaciones sustanciales de las existentes
deban someterse a auditorías de seguridad
viaria, al igual que las propias obras previamente
a su puesta en servicio. Se remite al desarrollo
reglamentario la definición, el alcance y el contenido
de estas auditorías.
Sería deseable que el futuro reglamento incluyera
una definición de qué ha de entenderse por
«modificación sustancial» de una carretera existente,
así como que regulara el nivel de conformidad
que tales auditorías han de alcanzar para
permitir la puesta en servicio de la obra terminada
o, en su caso, las consecuencias de que
no se alcance tal conformidad, siempre teniendo
en cuenta que tanto el anteproyecto como el
proyecto de construcción ya fueron sometidos a
evaluaciones similares.
Interesa destacar, por último, la necesidad de
que, con carácter previo a la aprobación
de cualquier estudio o proyecto en la materia
que suponga una modificación significativa de
la longitud de la red de carreteras del Estado o
una variación sustancial de las características
geométricas, técnicas o estructurales de alguno
de sus tramos, se deba llevar a cabo un análisis
coste‑beneficio de él en el que queden suficientemente
acreditadas la procedencia de su ejecución
y la inexistencia de alternativas más económicas
y eficientes. Del mismo modo, se prevé
que el Ministerio de Fomento, antes de adoptar
el correspondiente acuerdo para la ejecución de
una nueva carretera con cargo a la financiación
pública, deberá estudiar la viabilidad o procedencia
de su realización mediante alternativas
de menor coste o sistemas de gestión indirecta o
colaboración público‑privada.
En definitiva, medidas de planificación tan necesarias
como tardías, pues en el actual escenario
de débil recuperación económica y sin
apenas perspectivas de desarrollo de nuevas
infraestructuras viarias, las medidas expuestas
resultan de muy escasa virtualidad práctica.
5. Financiación
En materia de financiación resulta particularmente
llamativa la ampliación del desarrollo
normativo de la figura de las «contribuciones especiales
». Esta figura tributaria, existente ya en
la ley anterior, pero muy escasamente utilizada
(salvo en el ámbito local), consiste en la facultad
de la Administración de imponer una exacción a
aquellas personas físicas o jurídicas que obtengan
un beneficio especial como consecuencia
de la ejecución de una obra de infraestructura
viaria. En particular, la ley considera beneficio
especial el aumento de valor de determinadas
fincas como consecuencia de la ejecución de
tales obras.
Pues bien, la ley prevé como novedad que en
toda propuesta de actuación generadora de
gasto público relativa a la ejecución de obras
de infraestructura viaria, con excepción de las
declaradas urgentes, se deba considerar el establecimiento
de contribuciones especiales o justificar
motivadamente su improcedencia.
Asimismo, la ley regula que el momento de
devengo de las contribuciones especiales que
puedan imponerse será el momento de la puesta
en servicio de las obras y, por último, prevé que,
a los sujetos pasivos que además sean titulares
de un derecho expropiado para la ejecución
de las obras, les sea deducido el justiprecio de
aquél de su cuota individual.
6. Explotación de las carreteras. Previsiones
para procurar la apertura a la competencia
de las áreas de servicio
● A partir de ahora, «la utilización de las carreteras
por el usuario será gratuita o podrá
conllevar el pago de peajes o tasas»
(art. 22). Con esta previsión se elimina la
regla general contenida en la ley anterior de
que la utilización de las carreteras será gratuita
y de que sólo excepcionalmente conllevará
el pago de peaje, previéndose además
como alternativa el pago de tasas.
● Se suprime la limitación de que no puedan
instalarse áreas de servicio en las variantes
o carreteras de circunvalación que establecía
la ley de 1988.
Análisis GA&P | Noviembre 2015 4
● Pero la principal novedad en materia de
explotación de carreteras se refiere, como
ha destacado el Ministerio de Fomento, a
la introducción de un precepto dirigido
a procurar la apertura a la competencia de
la distribución al por menor del productos
petrolíferos en la áreas de servicio.
El artículo 27.2 de la ley dispone así que la
adjudicación de las concesiones de áreas
de servicio en las que se incluyan instalaciones
de distribución al por menor de
productos petrolíferos no se podrá realizar
a favor del mismo operador al por mayor
ni de un operador del mismo grupo empresarial
que el que suministre en exclusiva a
las estaciones de servicio inmediatamente
anterior y posterior, en el mismo sentido
de circulación, a la que es objeto de licitación.
Del mismo modo, no podrán adjudicarse
en bloque todas las concesiones de
áreas de servicio que cuenten con instalaciones
de este tipo a un mismo operador
al por mayor ni a operadores de un mismo
grupo empresarial.
En coherencia con esta previsión, la disposición
final segunda de la ley modifica
la Ley 8/1972, de 10 de mayo, de Construcción,
Conservación y Explotación de
Autopistas en Régimen de Concesión,
para incluir las restricciones descritas en
cuanto a la adjudicación de áreas de servicio
en las autopistas de peaje.
Interesa asimismo señalar que el artículo
27 de la ley regula con detalle el procedimiento
para la adjudicación de las
áreas de servicio y precisa que, «cuando se
trate de la concesión de la explotación de
áreas de servicio ya construidas, el importe
del canon anual, que será fijado en las
bases del correspondiente procedimiento
de adjudicación del contrato concesional,
no podrá ser inferior al 4 % de la valoración
de las mismas».
● En la misma línea de liberalizar las áreas
de servicio, la ley suprime la referencia a
la fijación por reglamento de sus «distancias
mínimas», disponiéndose únicamente
que el Ministerio de Fomento establecerá
su localización y características funcionales
en atención a los criterios que enuncia la
ley (art. 26.3).
7. Coordinación entre la planificación viaria,
la ordenación del territorio y el planeamiento
urbanístico. La «zona de influencia
» de las carreteras del Estado
El artículo 16 contiene diversas determinaciones
dirigidas a evitar, como dice la exposición de
motivos, que el desarrollo de las carreteras estatales
se supedite únicamente a la planificación
territorial y urbanística, así como para la especulación
de los terrenos cuando se proyecta una
carretera. Entre las medidas previstas pueden
destacarse las siguientes:
● Se establece que las previsiones de los estudios
de carreteras ya aprobados prevalezcan
sobre cualquier instrumento de ordenación
territorial o urbanística en tramitación.
La aprobación de instrumentos de modificación,
revisión, desarrollo o ejecución de la
ordenación territorial o urbanística en contra
de lo establecido en un estudio de carreteras
aprobado definitivamente se sanciona
con la nulidad de pleno derecho.
● Se recoge la necesidad de informe del Ministerio
de Fomento cuando se acuerde la redacción,
revisión, modificación o adaptación
de cualquier instrumento urbanístico o de
protección medioambiental que pudiera afectar,
directa o indirectamente, a las carreteras
del Estado por estar dentro de su zona de
influencia. Reglamentariamente se definirá la
zona de influencia de las carreteras del Estado.
El informe tendrá carácter vinculante en
lo que se refiere a las posibles afecciones a la
red de carreteras del Estado (pero, si no se
emite en un plazo de tres meses, se entiende
favorable), sancionándose igualmente con
la nulidad de pleno derecho la aprobación de
los citados instrumentos sin pedir este informe
o cuando afecten al dominio o al servicio
público de titularidad estatal.
● Se prevé que, desde el momento en que se
apruebe inicialmente un estudio informativo
de carreteras, pueda suspenderse la aprobación
de los instrumentos de ordenación
territorial y urbanística sin que sea posible
otorgar nuevas clasificaciones o calificaciones
a los suelos afectados ni licencias urbanísticas
nuevas durante el plazo máximo de
un año desde la publicación del anuncio
de información pública, o hasta un año y
seis meses en casos excepcionales previstos
Análisis GA&P | Noviembre 2015 5
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de forma motivada por el Ministerio de Fomento.
8. Potestades de la Administración en caso de
obras o usos no autorizados y para establecer
limitaciones a la circulación
● Además del procedimiento contradictorio ya
previsto para la legalización o, en su caso,
demolición de las obras o instalaciones o el
cese de los usos no autorizados o que no
se ajusten a lo establecido en las autorizaciones,
la ley añade que la Administración,
ante actuaciones en el dominio público que
representen un peligro para la seguridad
viaria o la adecuada explotación de la vía,
pueda adoptar medidas inmediatas para
suprimir el peligro por cuenta del causante
y sin necesidad de autorización judicial
previa.
● El artículo 38 regula las posibilidades del
Ministerio de fomento de imponer en determinadas
circunstancias limitaciones temporales
o permanentes a la circulación en
ciertos tramos de las carreteras, incluida
la posibilidad de desviar el tráfico hacia
autopistas explotadas en régimen de concesión
(con previsión de compensaciones
al concesionario por los perjuicios que se le
originen).
9. Resarcimiento por daños a las carreteras y
por el coste del auxilio público
El artículo 40 prevé que el Ministerio de Fomento
podrá exigir, además del resarcimiento del coste
de reparación de las carreteras, el «coste que
conlleve su intervención para el auxilio público
mediante personal, ya sea a través de medios
propios o contratados, medios de señalización o
balizamiento, la custodia de vehículos o cargas,
y la retirada de restos en caso de accidente o
avería». Todo ello hay que entenderlo referido,
claro está, a aquellos supuestos en los que proceda
tal resarcimiento conforme a las reglas que
rigen las responsabilidad extracontractual por
daños.
10. Incremento de las infracciones y de la
cuantía de las sanciones
Como viene siendo habitual en cada nueva ley,
dada la «hipertrofia punitiva» que padecemos,
se amplía el catálogo de infracciones y se incrementa
la cuantía de las sanciones previstas en la
normativa anterior.
Entre las nuevas infracciones incorporadas a la
Ley de Carreteras cabe destacar las aplicables
a los concesionarios (que hasta ahora se limitaban
a las penalidades contractuales previstas en
el Decreto 215/1973, por el que se aprueba el
pliego de cláusulas generales para la construcción,
conservación y explotación de autopistas
en régimen de concesión). Se tipifica así como
infracción grave la «negligencia en la prestación
de servicios a usuarios o en el cumplimiento de
las tareas de explotación de carreteras o elementos
funcionales en régimen de concesión,
por parte de sus concesionarios, sin perjuicio de
las penalizaciones contractuales que, en su caso
se encuentren establecidas en los correspondientes
contratos» (art. 41.3l).
Se incrementa en gran manera el importe máximo
de todas las sanciones. En el caso de las
infracciones muy graves, la cuantía máxima
de la multa pasa de 25 000 000 de pesetas
(unos 150 000 euros) a 300 000 euros.
